ОГЛАВЛЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ 3
1.СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ РЕГУЛИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН 5
2.СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЕЙ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН 22
3.ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 32
4.ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 62
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 64


ВВЕДЕНИЕ

Право на охрану здоровья - одно из важнейших социальных прав человека и гражданина в силу того, что здоровье - высшее неотчуждаемое благо человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер. Иными словами, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов[45, с.45].
Необходимость именно государственного регулирования охраны здоровья рождается в понимании, к которому уже пришла современная западная либеральная теория, - что рыночная экономика не способна вопреки существующим либерально-догматическим воззрениям полностью обеспечивать все сферы жизни. Существуют сферы общественной жизни, частично или целиком не вписывающиеся в концепции рынка по причине своей гуманистической природы, противоречащей рыночным законам, выражающимся в формуле "эгоизм каждого - благо для всех". И здравоохранение наряду с наукой, культурой, искусством и т.п. - одна из сфер жизни, в которых обязательно государственное вмешательство, регулирование и финансирование, несмотря на самые высокие уровни развития рыночной экономики. Большинство демократических стран пришли к схеме смешанных экономик, где рынок подвергается в необходимой мере государственному вмешательству, осознав опасность оставления социальной сферы на волю рынка, который не в состоянии решать задачи удовлетворения множества социальных потребностей общественной жизни. Эти задачи могут решаться только целенаправленной социальной политикой государства. И краеугольным камнем в здании этой политики лежит такая конституционная декларация, как рассматриваемое право на охрану здоровья, задающая вектор развития и гарантирующая, что человек, имеющий свободу распоряжаться своим временем и жизнью, вольный принимать решение трудиться или не трудиться, никогда не останется без поддержки его главной ценности - жизни[14, с.18].
Оказание медицинской помощи представляет собой специфическую сферу общественных отношений, в процессе осуществления которых реализуются разнообразные права личности, предусмотренные международными соглашениями и закрепленные в отечественном законодательстве[48, с.16].
Правоотношения, возникающие в процессе оказания медицинской помощи, характеризуются многообразием, высокой степенью вариабельности, связанной, как с самой личностью пациента, нуждающегося в медицинской помощи, так и с особенностями выполнения медицинских вмешательств в связи с различной патологией.
Актуальность исследований, посвященных изучению особенностей правового обеспечения общественных отношений в сфере медицинской деятельности, объясняется, прежде всего, необходимость совершенствования отечественного законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере охраны здоровья граждан. Главная задача работы - уяснение сути и определение характеристик механизма правового регулирования системы здравоохранения, что, в итоге, позволит добиться цели работы - выработать предложения по совевешенствованию ее правового обеспечения. Объектом исследования курсовой работы явлется система здравоохранения, предметом - государственное регулирование системы охраны здоровья граждан РФ.

1. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ РЕГУЛИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

Место, которое занимают отношения по охране здоровья граждан в социально-экономической жизни современных государств, предопределяет важность их правового регулирования. Нормы права, действующие в этой сфере, отличаются большой спецификой, поскольку регулируют чрезвычайно сложные отношения, субъектами которых являются государство, граждане, различного рода учреждения и организации.
История отечественного дореволюционного права знает немало предписаний, касающихся охраны здоровья людей. Так, к числу заслуг императора Петра III можно отнести подписание в 1862 г. указа о домах сумасшедших, что означало официальное признание безумия болезнью. Устав благочиния и безопасности запрещал нахождение на улицах города больных (ст. 314-317), и эта мера в некоторой степени способствовала улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки, препятствовала распространению инфекционных заболеваний. В России с середины XIX в. у рабочих ряда профессий существовало право на бесплатное обеспечение лекарствами и медицинской помощью. Однако данное право, скорее, было свидетельством вопиющей отсталости России, где без обязывания предпринимателей строить больницы для рабочих, выдавать им бесплатные лекарства смертность и эпидемиологическое неблагополучие среди трудящихся некоторых профессий были бы катастрофическими[40, с.31].
По мнению большинства исследователей, государственная система здравоохранения в стране была создана лишь в XX в., поскольку в дореволюционной России земская медицина не могла обеспечить население повсеместной общедоступной и бесплатной медицинской помощью[25, с.12] . Вместе с тем В.П. Сальников и С.Г. Стеценко вполне справедливо полагают, что именно земская медицина создала те принципы, которые пытались внедрить западные страны и которые послужили базой для советского здравоохранения, а сильную роль в охране здоровья населения государство стало играть с XVI в. (создание Аптечного приказа) [50, с.161]. Что касается общих аспектов правового регламентирования отношений по охране здоровья, то признаки системности и комплексности этот массив норм приобрел лишь в эпоху советского права. Так, к числу первых актов советского периода, регулирующих данные отношения, относились декреты 1918 г. о страховании на случай болезни, о национализации аптек, о мерах борьбы с эпидемиями, постановление СНК об использовании Крыма для лечения трудящихся и др.
В советские годы практически отсутствовало регулирование отношений по охране здоровья граждан нормативными правовыми актами, имеющими форму закона. В основном это были подзаконные акты, число которых превышало 5000[22,с.118]. Исключение составляют Основы законодательства Союза ССР о здравоохранении 1969 г. и законы о здравоохранении союзных республик, принятые в 1971 г.
В СССР правовое регулирование медицинской деятельности осуществлялось преимущественно нормами административного права. Однако и право социального обеспечения, оформившееся как отрасль советского права в 70-е гг. прошлого века, содержало значительный массив норм в части безалиментарного предоставления медицинских услуг и лекарственного обеспечения. Не случайно В.Д. Попков, рассматривая все группы мероприятий по охране здоровья граждан, отмечал не только тесную связь между деятельностью государства по охране здоровья и по социальному обеспечению граждан, но и включал здравоохранение в систему социального обслуживания[44, с. 53].
В современных условиях роль государства в сфере здравоохранения состоит в создании и поддержании "определенных гарантий для каждой конкретной личности в области предоставления медицинской помощи, в создании разветвленной сети доступных лечебно-профилактических учреждений, в которых медицинская помощь оказывается бесплатно, а также в принятии ряда законодательных актов, регулирующих вопросы здравоохранения"[39, с.16].
Правовое регулирование отношений по охране здоровья граждан в российской правовой системе представлено следующими уровнями: нормы Конституции РФ (ст. 41, 72), нормы Основ законодательства об охране здоровья граждан (выполняющие функции кодифицированного акта), нормы федеральных законов, нормы законов субъектов Российской Федерации, нормы подзаконных актов (прил. 1). Наибольший объем регулирования приходится именно на уровень подзаконных актов. Роль обычая крайне незначительна и присутствует, например, в отношениях между врачом и пациентом. Однако при реализации своих прав в области охраны здоровья граждане в первую очередь испытывают на себе влияние либо неписаных норм, либо же локальных актов медицинской организации, которые не всегда выгодно для граждан интерпретируют содержание законодательно установленных норм.
Цель правового регулирования отношений по охране здоровья граждан состоит в установлении такого порядка, при котором гражданин мог бы полно и качественно реализовать соответствующие права и исполнить обязанности[30, с.36]. Решение подобного рода задач требует ориентации в том числе на существующую практику международного регламентирования таких отношений. Следует отметить, что современное российское законодательство о здравоохранении придерживается норм и принципов международного права. Большей частью устранены противоречия, наиболее ярко проявлявшиеся в области обеспечения прав граждан при оказании психиатрической помощи.
В правовом регулировании отношений по охране здоровья граждан преобладают регулятивные нормы (в том числе и регламентирующие деятельность органов управления), охранительные же с принятием КоАП РФ выделены в самостоятельную главу 6 "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность". Ряд норм, связанных с посягательством на здоровье граждан, имеют уголовно-правовую принадлежность.
В последние годы термин "медицинское право" достаточно часто используется как в обиходной речи, так и в специальных исследованиях. В некоторых случаях звучит идея о том, что медицинское право - "молодая отрасль права, которая имеет корни в других его отраслях: конституционном, гражданском, уголовном, трудовом и т.д." [36, с.3]. Между тем для юридической науки важно определить не столько возраст, сколько природу этого образования, а именно: комплексная ли это отрасль права, подотрасль какой-либо отрасли, краткое название раздела социального законодательства, учебная дисциплина или направление научно-правовых разработок, необходимое для более качественной подготовки специалистов?
Существующие по поводу данной проблемы исследования представлены в большинстве своем позицией медиков; точки зрения правоведов имеются в незначительном количестве. Среди медиков прослеживается почти однообразное решение вопроса. Так, доктор медицинских наук, профессор В.В. Томилин рассматривает медицинское право как "новую, формирующуюся отрасль права - медицинского"[15, с.7] . В.И. Акопов полагает, что после принятия в 1993 г. Основ законодательства об охране здоровья граждан и ряда других подзаконных актов в области охраны здоровья имеется достаточно оснований для "формирования" не выделенного официально медицинского права в самостоятельную отрасль права[15, с.21]. При этом дается следующее определение: медицинское право - это совокупность нормативных актов, регулирующих отношения между гражданином и лечебно-профилактическим учреждением, между пациентом и медицинским работником, а также прав, обязанностей и ответственности в связи с проведением диагностических, лечебных, санитарно-гигиенических мероприятий. Позитивным для юридической науки фактом можно считать признание специалистами-медиками деятельности по охране здоровья граждан составной частью не только медицинского, но и гражданского, административного и социального права. И вместе с тем вопрос о существовании той или иной отрасли права - это концептуальная для всей правовой науки проблема, требующая привлечения достаточно широкого круга специалистов, детального обсуждения специфики предмета и метода новой отрасли права.
Что касается юридических исследований в данной сфере, то здесь поднимается не только вопрос о том, существует ли медицинское право, но и о том, в каком виде оно существует, каким образом вписывается в систему российского права. Ответы на эти вопросы исключительно важны для совершенствования законодательного регулирования отношений по охране здоровья граждан, в том числе и в аспекте идеи о необходимости кодификации "медицинского законодательства".
По мнению некоторых исследователей, медицинское право - это пограничная комплексная отрасль права, предметом которой являются здравоохранительные и тесно связанные с ними отношения[29, с.81]. Определяя характеристики данного типа отношений, существующих в сфере охраны здоровья граждан, нельзя не учитывать, что права граждан в системе здравоохранения имеют отнюдь не "монистическую" природу.
Спор между учеными по поводу того, каков характер отношений в сфере медицинского обслуживания граждан, породил несколько вариантов рассмотрения данной проблемы: это гражданско-правовые отношения; это отношения в рамках административного права; это отношения по социальному обеспечению граждан; это комплексные отношения, регулирующиеся помимо норм названных отраслей права также нормами финансового, уголовного и иных отраслей.
Правовые отношения по охране здоровья граждан непосредственно связаны с реализацией права на жизнь. Однако было бы неверно полагать, что весь комплекс данных отношений регламентируется нормами законодательства об охране здоровья граждан. Безусловно, вопросы определения начала жизни и ее конца как биологического и социального явления - прерогатива законодательства об охране здоровья граждан; в то же время вопросы качества жизни (полноценное питание, доступные бытовые услуги, отдых) регламентируются нормами гражданского законодательства и законодательства о социальном обеспечении. Весьма сложно отделить охрану здоровья от охраны среды обитания человека, между тем последний вид отношений - предмет экологического законодательства. В российской правовой системе эти аспекты проблемы предмета правового регулирования законодательства об охране здоровья граждан выражаются в существовании "конфликтного поля действия"[52, с.31] многих законов, например Земельного кодекса РФ (глава "Земли особо охраняемых территорий и объектов"), Закона об особо охраняемых природных территориях и Федерального закона от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
В ближайшее время юридическая наука должна более четко разграничить две сферы реализации прав граждан на охрану здоровья - сферу частного и сферу публичного права[56, с.162]. Несомненно, материальные правоотношения охватывают как сферу частного, так и сферу публичного права, в то время как процессуальные отношения и отношения процедурные большей частью свойственны публичному праву. Особое место занимают отношения, которые предшествуют, предваряют участие граждан в медицинских отношениях. К их числу могут быть отнесены административные отношения по лицензированию деятельности медицинских организаций и учреждений, по контролю за их деятельностью, отношения между государством и страховщиками (ФОМС, частные страховые компании), отношения по регулированию рынка страховых медицинских услуг. Подобные отношения касаются прав граждан в сфере охраны и восстановления своего здоровья, имеют своим объектом организацию охраны здоровья, но не саму деятельность по лечению, профилактике, восстановлению, реабилитации граждан. Однако их правовое регулирование осуществляется не только в рамках административного законодательства, но и в законах, являющихся составной частью законодательства об охране здоровья граждан. А отсутствие необходимых финансовых ресурсов ставит под сомнение действенность конституционного права на бесплатную медицинскую помощь, являющегося краеугольным камнем всего законодательства о здравоохранении[21, с.97]. Во многих случаях связь норм законодательства об охране здоровья граждан и финансового законодательства настолько тесная, что не позволяет четко определить их отраслевую принадлежность.
Круг гражданско-правовых отношений в сфере охраны здоровья граждан широк и разнообразен. Так, оказание медицинских и фармацевтических услуг не является в полной мере предпринимательской деятельностью, но в свете последних тенденций реформирования учреждений социальной сферы становится все ближе и ближе к ней. Между тем отсутствие обязательств у лиц, оказывающих медицинскую помощь в рамках медицинских учреждений и организаций, и отсутствие разработанной процедуры защиты своих прав пациентом приводят к тому, что в гражданском судопроизводстве практически невозможно защитить интересы пациентов. Выигранных исков - единицы, но и в них размер сумм, взыскиваемых в пользу истца, минимален.
Гражданско-правовые механизмы действуют при реализации таких прав, как: право на участие в добровольном медицинском страховании; право на выбор страховщика и лечебного учреждения; право на качественное исполнение оговоренных в договоре услуг; право на предъявление иска страхователю, страховой медицинской организации, медицинскому учреждению, в том числе и на материальное возмещение причиненного по их вине ущерба, независимо от того, предусмотрено это в договоре или нет; право на возвратность части страховых взносов при добровольном медицинском страховании.
Причина столь активного использования гражданско-правовых начал в системе здравоохранения заключена в том, что теперь право в ряде случаев рассматривает медицинское обслуживание как услугу, формально равную другим услугам. Страхование же в данном случае является формой обеспечения этой услуги.
Однако данное видение проблемы представляется несколько упрощенным. Оказание медицинских услуг, где субъектами выступают преимущественно врач и пациент, несомненно подпадает под воздействие норм гражданского права. Однако вряд ли можно признать, что эти нормы имеют исключительно гражданско-правовую принадлежность. Медицинские услуги с точки зрения институтов гражданского права ничем не отличаются от услуг по бытовому обслуживанию граждан, от услуг по личному страхованию и иных отношений, где объект - непосредственное действие обязанного лица или результат этих действий[49, с.71]. Регулирование этого комплекса отношений производится и на основе Закона о защите прав потребителей. Наличие самостоятельного закона о защите прав пациентов или о правах пациентов оправдано лишь в том случае, если рассматривать отношения между врачом и пациентом как комплексные, подверженные регулированию не только и не столько нормами гражданского права. Именно этим можно обосновать стремление многих субъектов законодательной инициативы разработать проекты федеральных законов, направленных на защиту прав граждан в сфере здравоохранения.
Право граждан на охрану здоровья, как и право на достойный уровень жизни, не может реализовываться посредством отношений "купли-продажи", поскольку ценность здоровья и качественной жизни не может быть сравнима ни с одним из известных материальных и духовных благ. Цель правового регулирования при этом - сделать доступным для всех то, что могут оплатить немногие.
Те же цели преследует регулирование услуг по системе обязательного медицинского страхования. При этом происходит сочетание возмездных и алиментарных начал, и обусловлено это тем, что в данных отношениях медицинское обслуживание выступает в качестве важнейшего блага, доступность которого должна быть обеспечена с помощью всех имеющихся в обществе средств, всех государственных механизмов. Ввиду этого наибольшую значимость и эффективность приобретают административные и иные публично-правовые средства регулирования. Что, в свою очередь, приводит к обязательности участия в страховании и страхователей, и страхуемых, к вмешательству государства в определение перечня страхуемых рисков, к финансовому диктату государства, проявляющемуся, в частности, в установлении фиксированных ставок отчислений, и т.д.
Однако между конкретным адресатом социальной заботы государства и медицинским учреждением нет ярко выраженной правовой связи в виде административной подчиненности, в то же время и гражданско-правовое равенство отсутствует. Эти и иные особенности подчеркивают те признаки данного рода отношений, которые связаны с реализацией специфического вида прав человека и гражданина - социальных прав. Они определяются как основные, неотъемлемые возможности каждого, гарантирующие поддержку и защиту со стороны общества и государства в случаях объективной невозможности самостоятельно обеспечить достойные условия существования для себя и своей семьи. Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью частично способствует раскрытию содержания социальных прав в сфере здравоохранения, поскольку определяет виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно. В ней указаны группы случаев, требующих скорой помощи, амбулаторно-поликлинической помощи, стационарной помощи.
Особенно ярко проявилась социально-обеспечительная составляющая медицинской и лекарственной помощи при реализации норм о замене социальных льгот денежными компенсациями и при перераспределении уровней финансирования социальных обязанностей государства. Вследствие непродуманных нормативных решений и отсутствия должного механизма их реализации отдельные группы граждан, по существу, лишились права на социальную поддержку со стороны государства в случае болезни, поскольку эквивалентной денежной замены этим льготам предоставлено не было[43, с.11].
Таким образом, отношения по врачеванию, в которых реализуются права и обязанности пациентов, нельзя рассматривать как только гражданско-правовые[34, с.28]. Такой подход не раскрывает полностью природу прав граждан в сфере здравоохранения, поскольку ее отличает двойственность: ряд прав реализуются на уровне "человек (гражданин) - государство (представляющее его медицинское учреждение)", иные права реализуются на уровне "пациент - врач, представляющий государственное учреждение здравоохранения". Если не касаться проблемы частнопрактикующих врачей и коммерческих медицинских центров, то обязанности врача по отношению к пациенту вытекают не столько из договора с пациентом, сколько из его отношений с медицинским учреждением, в котором конкретизируется его профессиональный долг в виде трудовых обязанностей. Характерно, что подобное правило применимо и к отношениям "учитель - ученик", но совершенно не действует в отношениях "репетитор - клиент". В приведенных выше примерах отсутствует (или же существенно ограничен) важнейший признак гражданского права - свобода договора. Так, в системе обязательного медицинского страхования первичными, определяющими являются нормы договора между гражданином и государством, реализацией которых является обязанность работодателя или иных структур уплачивать фиксированные страховые взносы. Отношения между пациентом и медицинским учреждением возможны даже в том случае, если страховые выплаты задерживаются[26, с.39] (следует заметить, что в последнее время предпринимаются попытки на нормативном уровне установить прямую зависимость между финансированием и получением медицинской и лекарственной помощи, которые нельзя не оценить как негативные, подрывающие социальную сущность здравоохранения в свете действия ст. 7 Конституции РФ). Юридическая связь между гражданином и медицинским учреждением, так же как и соответствующие права и обязанности, установилась задолго до того, как гражданин стал пациентом. Вследствие этого отношения в случае причинения пациенту вреда являются гражданско-правовыми, но отношения по поводу отказа от предоставления услуг по обязательному перечню обязательного медицинского страхования - административно-правовые, а в некоторых случаях - уголовно-правовые.
Более того, отношения между врачом и пациентом не могут строиться на абсолютном равенстве сторон, требование которого есть основа всего гражданского права. Отношения врач-пациент больше тяготеют к административно-правовым, где присутствует подчиненность одной стороны другой и соответственно обязанность выполнять требования наделенной правами стороны[20, с.16].
Статья 39 Основ законодательства об охране здоровья граждан императивно устанавливает, что скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения (о необходимости наличия страхового полиса оговорок нет). Следствием подобных нормативных предписаний являются отношения, в которых, оказывая помощь при несчастном случае, врач реализует свою обязанность (но не перед пациентом), а пациент свое право (но не по отношению к медицинскому работнику).
Одной из серьезных проблем теории права и, следовательно, всех отраслевых наук является проблема определения начала отношений между гражданином и медицинским учреждением. Что считать юридическим фактом, порождающим данного рода отношения: момент обращения за помощью или момент оформления страхового полиса? Представляется, что получение медицинской помощи определяется самим фактом потребности в этой помощи, но предоставление тех услуг, которые определены системой обязательного медицинского страхования, связано с фактом заключения договора о предоставлении услуг, оформленного посредством страхового полиса. Получение же медицинских услуг есть лишь фактические отношения, нормативно оговоренные в полисе.
Что же является недостающим звеном вышеуказанной правовой конструкции, без наличия которого данные отношения просто невозможны? Скорее всего, это система обязательного социального страхования, посредством которой у пациента появляются реальные права, а у медицинского учреждения - обязанности перед пациентами, имеющими полис. Врач выступает не как самостоятельное лицо, а как лицо, "конкретизирующее" данное медицинское учреждение. Государство в лице его органов и учреждений является важнейшей стороной данных отношений. Без участия государства отношения станут гражданско-правовыми, когда помощь нуждающемуся будет "продаваться" как бытовая или иная услуга, либо моральными, оказание которых есть моральный долг врача[42, с.41].
Согласно нормам действующего законодательства гражданин вправе самостоятельно выбрать лечебное учреждение и лечащего врача; тем самым законодатель не обусловливает получение конкретных услуг обращением в конкретное медицинское учреждение. Важной является сама услуга, а не лицо, ее оказывающее. На практике в случаях с обслуживанием по системе обязательного медицинского страхования эта норма практически бездействует, поскольку вместо выбора врача существует система четкой привязанности места проживания гражданина (участка) и соответствующих специалистов.
Несомненно, основу всех здравоохранительных отношений составляют связи типа "пациент - врач"[29, с.81]. Но наиболее актуальными в системе страховой, а не частной медицины (которая в условиях нынешней экономической ситуации не может быть доминирующей), должны быть и являются отношения между гражданином и государственными органами и учреждениями. К их числу относятся исполнительные органы государственной власти в сфере здравоохранения, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и различные лечебные учреждения. Отношения с ними не могут быть частноправовыми - это социально-обеспечительные и административные отношения. В этих отношениях, бесспорно, происходит "своеобразное "стирание" границ между частноправовым и публично-правовым, их смешивание и взаимопроникновение"[29, с.81]. Это - юридический костяк медицинского обслуживания, первичные отношения, а отношения "пациент - врач" производны от них.
В.П. Сальников, С.Г. Стеценко особо выделяют два основных блока в системе здравоохранения: 1) медицинское страхование; 2) медицинская помощь, включая права медицинских работников.
Представляется, что нормы, регламентирующие отношения по охране здоровья граждан, можно условно разделить на большее число групп; например, нормы, определяющие потребление лекарственных средств, получение различных видов медицинской помощи, выполнение нормативов санитарно-эпидемиологического благополучия, правовой статус субъектов отношений по охране здоровья граждан.
Предметом регулирования норм современного российского законодательства об охране здоровья граждан являются отношения, подверженные не только нормам права, но и этическим нормам. Речь идет об отношениях в сфере биоэтики. Биоэтика как наука сформировалась в первой трети прошлого века и первоначально занималась проблемами здравоохранения, взаимоотношений врача и пациента. Сегодня она больше всего интересуется этическими проблемами биотехнологий. Многие из современных биотехнологий способны глубоко и необратимо воздействовать и на самого человека, и на важнейшие характеристики человеческого общества.
В современных условиях, когда достижения медицинской науки достаточно быстро становятся продуктом потребления, особенно в сфере фармакологии, пищевых добавок, новых продуктов питания, правовому регулированию подвергаются не только внедрение таких препаратов в клиническую практику, но и сами исследования в ряде сфер (например, евгеника). Как справедливо отмечается специалистами, около четверти заболеваний в мире так или иначе связаны с приемом лекарств, а около 60% принимаемых лекарств оказываются бесполезными[35, с.141]. Поэтому в соответствии с Основами законодательства об охране здоровья граждан и Законом о лекарственных средствах в Российской Федерации должны действовать этические комитеты различных уровней. К сожалению, приходится констатировать, что созданные на местах комитеты существенно отличаются друг от друга по функциям, по принадлежности, по обязательности решений. В отношениях между медиками, между врачом и пациентом также слишком много этических моментов, поэтому оправдано существование в ряде стран так называемых Врачебных кодексов (Германия, Австрия, США, Франция и др.). Примером проникновения этических норм в отечественное законодательство служит закрепление клятвы врача в отдельной статье Основ законодательства об охране здоровья граждан.
В то же время нельзя не отметить отставание правового регулирования от динамичного развития тех или иных общественных отношений. Речь идет о проблеме применения допинга в спорте, неконтролируемого употребления населением биологически активных добавок, генетически модифицированных продуктов и т.п.
В законах указаны и в ряде подзаконных актов уточнены те отношения, на которые распространяется действие норм медицинского законодательства (в ряде случаев они названы предметом правового регулирования, в иных - сферой регулирования, в отдельных случаях эти отношения обозначены нечетко или не обозначены вовсе). Суммируя легальные (данные законодателем) характеристики всего предмета правового регулирования законодательства об охране здоровья граждан, можно сделать вывод о том, что нормами законов регламентируются следующие группы отношений[33, с.56]:
отношения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (за исключением отношений в области охраны окружающей природной среды);
отношения по ограничению курения табака с целью снизить заболеваемость населения (регулирование деятельности по производству табачных изделий, оптовой торговле табачными изделиями и розничной продаже табачных изделий);
отношения по предупреждению распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (при оказании противотуберкулезной помощи гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства и в отношении юридических и физических лиц, оказывающих противотуберкулезную помощь на территории Российской Федерации);
отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека;
отношения в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации;
отношения, возникающие в связи с разработкой, производством, изготовлением, доклиническими и клиническими исследованиями лекарственных средств, контролем их качества, эффективности, безопасности, торговлей лекарственными средствами и иными действиями в сфере обращения лекарственных средств на территории Российской Федерации;
отношения в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности;
отношения по обеспечению радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья;
отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации (использование и охрана природных лечебных ресурсов регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах; имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством);
отношения, связанные с развитием донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации и обеспечением комплекса социальных, экономических, правовых, медицинских мер по организации донорства, защите прав донора (права и обязанности доноров, организаций здравоохранения и других организаций в указанной сфере; порядок утверждения и финансирования федеральной программы развития донорства крови и ее компонентов);
отношения в сфере организации деятельности, финансирования и материально-технического обеспечения организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов (организация и порядок осуществления контроля за качеством крови, ее компонентов, препаратов из донорской крови, консервирующих растворов; порядок заключения международных договоров Российской Федерации по вопросам донорства крови и ее компонентов, обмена донорской кровью, ее компонентами, препаратами из донорской крови, а также по вопросам производства препаратов из донорской крови);
отношения, возникающие при трансплантации органов и (или) тканей человека;
отношения, связанные с оказанием гражданам Российской Федерации психиатрической помощи.
Более емкое определение предмета правового регулирования медицинского законодательства дано в Основах законодательства об охране здоровья граждан - это отношения, возникающие между гражданами, органами государственной власти и управления, хозяйствующими субъектами, субъектами государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Дополнительно раскрывая и обобщая понятие "охрана здоровья граждан", можно считать, что к отношениям по охране здоровья граждан относятся отношения между гражданами, организациями и государством по поводу профилактики заболеваний (включая деятельность по предупреждению потребления некачественной продукции, могущей нанести вред здоровью), оказанию медицинской и лекарственной помощи, а также сопутствующие им отношения (например, донорство, реабилитация).

2. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЕЙ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

Законодательное регулирование вопросов охраны здоровья граждан является одним из приоритетных направлений государственной политики в Российской Федерации. Законодательные акты, принятые в последнее десятилетие, создают правовые основы для модернизации отечественной системы здравоохранения, определяют ее будущее.
Современный федеральный уровень медицинского законодательства представлен системой нормативных правовых актов, объединенных в самостоятельную отрасль.
Возглавляют систему и составляют первый уровень медицинского законодательства Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1. Федеральным законом от 20 декабря 1999 г. внесены изменения в ст. 60 Основ, которая была дополнена текстом клятвы врача. Федеральным законом от 2 декабря 2000 г. произведена корректировка ст. 5, 7, 20 в части гарантированного объема бесплатной медицинской помощи, предоставляемой гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Достаточно существенной корректировке Основы подверглись с принятием Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ.
Тенденция, связанная со стабильностью норм, немногочисленными изменениями или прекращением действия актов, характерна и для всего законодательства субъектов Российской Федерации о здравоохранении в целом. Правовое положение Основ и, следовательно, действенность норм данного акта в настоящее время отличаются от советского периода. Если Основы законодательства Союза ССР о здравоохранении 1969 г. не обладали качеством прямого действия и предписывали принятие законов республикам, входящим в состав СССР, то нынешние Основы не определяют ни форму акта, принимаемого республиками, ни обязательность принятия подобного акта, ни скорость разработки и вступления в силу актов субъектов Российской Федерации. Принятие актов, предмет которых соответствует предмету Основ законодательства об охране здоровья граждан (естественно, с учетом специфики и различий федерального и регионального регулирования), всецело зависит от усмотрения субъектов Российской Федерации[28, с.87]. Если законы о здравоохранении союзных республик советского периода появились уже в 1971 г., т.е. через 2 года после Основ, то многие субъекты Российской Федерации до сих пор (спустя почти десятилетие) не приняли соответствующих актов. И хотя нынешние Основы, как и любой другой федеральный закон, являются актом прямого действия, это лишь частично снимает остроту вышеуказанных проблем.
Второй уровень законодательства об охране здоровья граждан образуют специальные федеральные законы, непосредственно регулирующие важнейшие направления деятельности в области здравоохранения. По состоянию на 1 января 2009 г. в федеральный срез собственно медицинского законодательства может быть отнесено более полутора десятка законодательных актов. Причем к ним не следует причислять нормативные правовые акты, косвенно затрагивающие те или иные аспекты отношений по охране здоровья граждан. Речь идет, в частности, о Трудовом кодексе РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, Законе о социальной защите инвалидов, Законе РФ от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии", Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе", Федеральном законе от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха". Несомненно, в данных законах содержатся предписания, относящиеся либо к административной, либо к социально-обеспечительной составляющей медицинского законодательства. Но их незначительный удельный вес в объеме всего акта не позволяет включать закон в целом в систему медицинского законодательства.
Структуру медицинского законодательства, а именно его деление на институты и отрасли, в настоящее время нельзя считать полностью сформировавшейся. В Основах законодательства об охране здоровья граждан и принятых на настоящий день законодательных актах прослеживается концентрация норм в таких основных институтах, как: медицинское страхование; лекарственное обеспечение (лекарственные средства, наркотические средства и психотропные вещества); нормы, касающиеся предупреждения и лечения различных заболеваний (ВИЧ, психические заболевания, инфекционные заболевания); санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; отдельные виды медицинской деятельности (трансплантация, генная инженерия, санаторно-курортное дело). В последнее время принимаются акты, направленные на защиту здоровья всех граждан и отдельных категорий (об ограничении курения табака и др.). Пока для формирования институтов данной отрасли недостаточно обширна совокупность норм, определяющих права и обязанности врачей, пациентов, а также иных субъектов медицинской деятельности (в том числе и в частной системе здравоохранения). Предварительно можно говорить об оформлении таких крупных блоков медицинского законодательства, как медицинское (лечебное) дело, санитарно-эпидемиологический надзор[16, с.25].
Комплексный характер медицинского законодательства предполагает, что основная цель медицинского законодательства, связанная с регулированием отношений по охране здоровья граждан, реализуется также через действие норм административного, экологического и других отраслей права.
Федеральные законы в области здравоохранения в соответствии со ст. 76 Конституции РФ имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном "подкреплении" законами субъектов Российской Федерации. Однако федеральные законы вводят общие, основополагающие нормы, находящиеся на высших этажах иерархии норм права субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько тем элементом механизма регулирования, который снимает чрезмерную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. Помимо этого следует учитывать, что в ряде субъектов Российской Федерации появилась особая группа актов, в которых устанавливаются меры по реализации норм федеральных актов, проводится анализ реализации федеральных законов и федеральных программ, более четко определяются параметры взаимодействия с конкретными федеральными органами исполнительной власти. Этими актами являются и постановления президентов республик, губернаторов, постановления законодательных и исполнительных органов власти.
Нормы законов как на федеральном, так и на региональном уровне создают юридическую основу для механизма их реализации: в тексте закона, как правило, содержатся отсылки на необходимость принятия ряда актов (например, закрепляющих структуру и компетенцию органов и учреждений, положений об осуществлении какой-либо специальной деятельности). В таком случае принятие иных подзаконных актов (прямо не предусмотренных законом) представляется либо излишним, либо свидетельствующим о недостатках самого закона. Ситуацию, при которой принятие закона сопровождается "шлейфом" подзаконных актов, зачастую невысокого качества, нельзя считать удовлетворительной[53, с.23].
Федеральный уровень медицинского законодательства не является сферой, изобилующей правовыми коллизиями. Однако практика внесения и рассмотрения Государственной Думой законопроектов в области здравоохранения показывает нежелательную тенденцию - планируются проекты узко специальных законов, в предмет которых включены те вопросы, которые вполне успешно могли бы быть решены на уровне подзаконных актов, а также посредством внесения дополнений в действующие законы. Вместо совершенствования уже существующей массы законов, вместо систематизации медицинского законодательства планируется, в частности, принятие актов по отдельным заболеваниям, о Российском обществе Красного Креста, об обеспечении безопасности психосферы человека, о допинге, о патологоанатомической экспертизе. Конечно, данные вопросы важны и актуальны, но не следует сводить регулирующую функцию закона к оперативному реагированию на разнообразные проблемы жизни общества.
Что касается перспектив систематизации медицинского законодательства федерального уровня, то уже сложилась и активно поддерживается точка зрения о необходимости кодификации данной отрасли законодательства. Вместе с тем, ряд форм систематизации законодательства, а именно: инкорпорация и консолидация незаслуженно мало используются в отечественной практике. Создание акта, подобного немецкому Социальному кодексу, включающему пересмотренные законы, где сохранен лишь минимум норм, необходимых для качественного правового регулирования, отменены многие из действующих актов, представляется не только перспективным путем совершенствования медицинского законодательства, но и чрезвычайно интересным экспериментом, который внесет много нового в российский опыт систематизации законодательства[55, с.23].
Третий уровень законодательства в области охраны здоровья граждан образуют законы, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 76 предусмотрела право субъектов Российской Федерации осуществлять законодательную деятельность по предметам совместного ведения и вне предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с п. "ж" ст. 72 Конституции РФ лишь координация вопросов здравоохранения является совместным предметом ведения. Помимо сферы совместного ведения в исключительном ведении Российской Федерации находятся:
вопросы охраны здоровья граждан, которые связаны с производством и порядком использования наркотических и ядовитых веществ (п. "м" ст. 71);
установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере социального развития (п. "е" ст. 71).
Следовательно, значительный объем законодательной деятельности в сфере охраны здоровья граждан принадлежит субъектам Российской Федерации. Сегодня на этом уровне принято более 250 актов, что почти в 20 раз превышает число законов федерального уровня. К сожалению, качество принимаемых законов не всегда соответствует требованиям законодательной техники. К числу наиболее распространенных недостатков регионального законодательства о здравоохранении следует отнести полное дублирование положений соответствующего федерального закона, отсутствие специфических региональных норм, невысокое качество понятийного аппарата, "боязнь" принимать законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Региональный законодатель часто использует текст федерального закона как материал для "раскройки платья". При этом вопрос о том, какие нормы дублировать, а какие - игнорировать, решается исключительно по субъективным соображениям[17, с.7].
По предмету и способам правового регулирования законы субъектов Российской Федерации о здравоохранении можно разделить на несколько групп[48, с.17]:
общие законы (их предмет регулирования схож с предметом регулирования Основ, что отражено и в названии: либо "о здравоохранении", либо "об охране здоровья"). В настоящее время около половины субъектов Российской Федерации имеют данного рода акты (см. Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 г. N 51-З "Об охране здоровья граждан в Республике Марий Эл");
законы, дополняющие общие законы о здравоохранении, имеющие аналоги в федеральном законодательстве (о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о лекарствах и др.), имеют около трети субъектов Российской Федерации;
законы, дополняющие общие законы о здравоохранении, но не имеющие аналогов в федеральном законодательстве (например, Закон Республики Марий Эл от 25 октября 2007 г. N 54-З "О республиканской целевой программе "Дети Марий Эл" на 2007-2010 годы"), присутствуют почти в трети субъектов Российской Федерации.
Особую группу составляют законы в сфере социальной защиты субъектов медицинских отношений, определяющие особенности экономической политики по отношению к медицинским учреждениям. Их имеют лишь несколько субъектов Российской Федерации.
По времени принятия законы субъектов Российской Федерации можно классифицировать на: акты, принятые до появления соответствующего федерального закона, и акты, принятые после вступления в силу соответствующего федерального закона. Как показывает анализ, акты второй группы более унифицированы и в большинстве случаев оригинальных норм почти не содержат. В то же время акты первой группы, отличающиеся некоторыми особенностями в регулировании вопросов здравоохранения, в ряде случаев нуждаются в корректировке.
При отсутствии специальных законов вопросы охраны здоровья граждан регулируются федеральными законами и уставами субъектов Российской Федерации.
Помимо реализации федеральных программ, субъекты Федерации вправе принимать региональные целевые программы по следующим основным направлениям (в соответствии с открытым перечнем ст. 5 и 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан): 1) развитие здравоохранения; 2) профилактика заболеваний; 3) оказание медицинской помощи; 4) медицинское образование населения.
Практика закрепления программ в федеральных законах об охране здоровья граждан пока неизвестна. В настоящее время на федеральном уровне существуют несколько программ в области здравоохранения, важнейшим из которых является " Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год", утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 мая 2007 г. N 286. В истории российского правотворчества были примеры закрепления программ на уровне и законов, и указов Президента РФ. Речь идет о Федеральном законе от 23 августа 1996 г. "О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год", которым предусматривалось действие до 1997 г. более 10 федеральных целевых программ в области здравоохранения. Указами Президента РФ утверждено около 10 президентских программ.
Региональные целевые программы в области охраны здоровья приняты в большинстве субъектов Российской Федерации. Например, Постановление Правительства Республики Марий Эл от 24 декабря 2007 г. N 303 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Республике Марий Эл бесплатной медицинской помощи на 2008 год", Постановление Правительства Республики Марий Эл от 30 октября 2008 г. N 299 "О республиканской целевой программе "Предупреждение и борьба с заболеваниями, вызываемыми вирусом иммунодефицита человека и вирусами гепатитов В и С, на 2009-2011 годы", Постановление Правительства Республики Марий Эл от 29 октября 2008 г. N 295 "О республиканской целевой программе "Здоровый ребенок" на 2009-2011 годы".
Подобная практика свидетельствует о том, что региональными программами подменяется процесс принятия законов в сфере охраны здоровья граждан, являющихся основой для нормативного правового регулирования. В результате этого доминируют нормы временного характера, что влечет за собой снижение эффективности правового регулирования[23, с.29]. Однако, у этого процесса есть и позитивные моменты - на уровне программ возможны регламентирование и нахождение гарантированных дополнительных средств для отдельных специфичных для региона вопросов в сфере здравоохранения. Я считаю, что наиболее оптимальным является закрепление целевых программ на уровне решений органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Приведенные выше факты свидетельствуют о том, что почти все вопросы региональной системы здравоохранения вполне регламентированы нормами федеральных законов. Однако сфера деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования, финансирования мероприятий по охране здоровья граждан требует принятия законов на уровне субъектов Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения приняты кодифицированные акты. Например, Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 г. N 51-З "Об охране здоровья граждан в Республике Марий Эл" (с изменениями от 5 октября 2006 г., 28 апреля, 25 октября, 27 декабря 2007 г., 7 марта, 21 октября 2008 г.). Подобная практика является спорной в связи с отсутствием аналогичной юридической федеральной базы.
Анализ особенностей регламентирования отношений по медико-генетическому консультированию показывает, что жители различных регионов России имеют разные права. В одних случаях право на бесплатное медико-генетическое консультирование гарантировано каждому гражданину, а в других случаях - лишь членам семьи. Подобная ситуация затрагивает закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав независимо от места жительства. Посему в ближайшее время необходим более детальный анализ норм законов субъектов Российской Федерации с целью их последующей унификации. Возможными путями приведения законов "к единому знаменателю" могут быть принятие или совершенствование федеральных законов, а также разработка модельных актов. Несмотря на то, что требования о приведении регионального законодательства в соответствие с нормами федеральных законов звучали не раз и на различных уровнях, до сих пор основная масса региональных законов в области здравоохранения имеет множество недостатков[24, с.104].
Кроме региональных законов в области охраны здоровья существуют различного рода соглашения. В настоящее время около трети субъектов Российской Федерации имеют соглашения, субъектами которых являются, как правило, органы государственной власти (президент, правительство, администрация) и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Помимо федеральных органов государственной власти сторонами соглашений выступают органы власти субъектов Российской Федерации. Так, Республика Татарстан заключила более 10 соглашений о принципах сотрудничества в области здравоохранения с органами исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации[19, с.16].
Представляется, что совершенствование регионального медицинского законодательства должно проводиться как в ходе законотворческих работ в самих субъектах Российской Федерации, так и под влиянием тех изменений в федеральном законодательстве, которые происходят вследствие систематизации последнего.
Критериями унификации законодательства субъектов Российской Федерации должны стать выводы юридической науки о структуре закона, видах актов, принимаемых различными органами власти, о правилах законодательной техники. Анализ законодательства о здравоохранении с убедительностью подтверждает правильность мнения о необходимости принятия на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах.

3. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В настоящее время действует значительное количество актов федерального уровня, непосредственно касающихся оборота и обеспечения лекарственными средствами. Всего же нормы, касающиеся лекарственных средств, сконцентрированы в более чем в 700 актах. Подавляющее большинство из них - акты подзаконного характера. В 89 федеральных законах содержатся нормы, касающиеся отношений, связанных с лекарственными средствами (от единичных норм до Закона о лекарственных средствах). Аналогичная ситуация характерна для более чем 100 постановлений Правительства РФ, лишь два десятка из которых непосредственно направлены на регламентирование отношений в области лекарственных средств.
Приблизительно треть всех субъектов Российской Федерации приняли законы в области обращения лекарственных средств (например, Республика Адыгея, Республика Марий Эл, Республика Тыва, Чувашская Республика, Алтайский, Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский края, Вологодская, Костромская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Курская области). Характерно, что лишь у некоторых субъектов предмет регулирования закона совпадает с предметом аналогичного федерального акта (например, Республика Тыва). В большинстве случаев принимаются законы, касающиеся либо лекарственного обеспечения населения того или иного субъекта (Чувашская Республика, Краснодарский, Ставропольский края, Вологодская, Костромская, Мурманская, Новосибирская области), либо населения и лечебно-профилактических учреждений (Республика Адыгея, Нижегородская область), либо лекарственного обеспечения и фармацевтической деятельности (Алтайский край).
Большинство законов субъектов Российской Федерации касаются таким образом, не всей сферы обращения лекарственных средств, а лишь лекарственного обеспечения. Для регионального законодателя более важными, нуждающимися в правовой регламентации являются те отношения в сфере лекарственного обеспечения, которые подпадают под действие норм права социального обеспечения[32, с.19]. Гражданско-правовая часть этих отношений в достаточной степени урегулирована федеральным законодательством.
На уровне федеральных министерств и ведомств, что вполне естественно, наибольший объем правотворчества принадлежит Министерству здравоохранения и социального развития России (Минздравсоцразвития России). Так или иначе касаются лекарственных средств около 100 актов, причем приблизительно половина из них непосредственным предметом регулирования имеет отношения, связанные с лекарственными средствами. Отдельные нормы в области лекарственных средств содержатся более чем в 400 актах иных государственных органов. Непосредственно же лекарственным средствам посвящено более 30 актов. Субъектами правотворчества в данной сфере являются Государственный таможенный комитет, Госкомстандарт России, Минэкономразвития России, Федеральный фонд социального страхования, МВЭС. Имеется несколько решений Верховного Суда РФ.
Конституции РФ термины "лекарства" и "лекарственное обеспечение" не известны. Однако практика дальнейшего послеконституционного развития законодательства показала, что наиболее близким к сущности регламентации лекарственного обеспечения является содержание ст. 7 и 39 Конституции РФ. Лекарственное обеспечение, рассматриваемое как предоставление индивиду товаров (лекарства), имеющих особое значение и представляющих собой элементарные блага, соответствует духу социального обеспечения вообще, в том числе предоставляемого по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Использование термина "лекарственное обеспечение" предполагает, что речь идет лишь о достаточно узкой сфере отношений в этой области. Лекарственное обеспечение в узком смысле есть разновидность социального обеспечения, состоящая в предоставлении ряду социальнонезащищенных субъектов лекарств бесплатно или на льготных условиях. В данном случае часть лекарственных средств либо изымается из рыночного оборота, либо же условия этого оборота претерпевают существенные изменения.
Однако есть и вторая сторона оборота лекарств, субъектами которого являются предприниматели и приобретатели лекарств, не подлежащие особым мерам социальной защиты со стороны государства. Если рассматривать лекарственную помощь отдельно от медицинской, то можно утверждать, что оборот лекарственных средств подпадает под воздействие норм исключительно гражданского права и принципов свободы предпринимательской деятельности. Однако медицинская помощь неразрывно связана с медикаментозным (лекарственным) обеспечением больного, что, в свою очередь, требует применения ст. 41 Конституции РФ. Согласно этой статье каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно. Именно эти конституционные нормы, как и признание приоритета охраны здоровья человека, приводят к преобладанию при регламентировании оборота лекарственных средств административно-правовых норм и соответствующих режимов.
Основной объем норм в области лекарственных средств сосредоточен в трех отраслях российского законодательства: законодательстве об охране здоровья граждан, административном законодательстве и законодательстве о социальном обеспечении.
Для Основ законодательства об охране здоровья граждан характерен небольшой объем норм, предписывающих принятие отдельных актов в области лекарственных средств. Данные предписания в большинстве своем носят конкретный характер, поскольку прямо указывают предмет регулирования прогнозируемого акта, а также орган, который такой акт должен принять. Данного рода предписания обладают, несомненно, императивным характером и важны для правотворчества ввиду того, что четко определяют ориентиры его развития.
В Основах законодательства об охране здоровья граждан намечены пути правового регулирования отношений по охране здоровья и государственная политика в области лекарственного обеспечения. Поэтому принятие Закона о лекарственных средствах можно считать отправной точкой и базой для конкретного регламентирования различных отношений, связанных с обращением лекарственных средств. Учитывая, что под обращением лекарственных средств понимается деятельность, включающая разработку, исследования, производство, изготовление, хранение, упаковку, перевозку, государственную регистрацию, стандартизацию и контроль качества, продажу, маркировку, рекламу, применение лекарственных средств, уничтожение лекарственных средств, пришедших в негодность, или лекарственных средств с истекшим сроком годности и иные действия в сфере обращения лекарственных средств, можно полагать, что именно обращение лекарственных средств составляет предмет регулирования этого Закона.
Согласно ст. 11 Основ законодательства об охране здоровья граждан санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. До принятия Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ органы местного самоуправления не были формально юридически включены в эту деятельность.
Положения Основ раскрываются в санитарном (санитарно-эпидемиологическом) законодательстве Российской Федерации, базовым элементом которого является Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Под санитарно-эпидемиологическим благополучием понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов этой среды и обеспечиваются благоприятные условия жизнедеятельности.
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством:
профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;
разработки и реализации федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также региональных целевых программ и научных, научно-технических программ в данной области;
выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;
создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;
государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;
лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;
государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;
проведения социально-гигиенического мониторинга;
научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;
мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;
мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Согласно ст. 20 Основ при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности.
Медико-социальная помощь оказывается медицинскими, социальными работниками и иными специалистами в учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения.
Граждане имеют право:
на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
на дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации;
на медицинскую экспертизу, в том числе независимую, которая производится по их личному заявлению в специализированных учреждениях в соответствии со ст. 53 Основ.
Дети, учащиеся, инвалиды и пенсионеры, занимающиеся физической культурой, имеют право на бесплатный медицинский контроль.
Работающие граждане в случае болезни имеют право на 3 дня неоплачиваемого отпуска в течение года, который предоставляется по личному заявлению гражданина без предъявления медицинского документа, удостоверяющего факт заболевания.
Под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий, включая медицинские услуги, организационно-технические мероприятия, лекарственное обеспечение и другие, направленные на удовлетворение потребностей населения в поддержании и восстановлении здоровья.
В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи установлены основные параметры реализации конституционного права граждан на получение бесплатной медицинской помощи. Если вначале предполагался периодический пересмотр Программы, то в нынешней редакции Программа - документ бессрочного характера.
Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи были утверждены 28 августа 2001 г. В данном акте определяются цели, принципы, структура и порядок формирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в пределах общих объемов, установленных программой государственных гарантий.
Территориальная программа по общим объемам оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и нормативам ее финансирования выступает в качестве минимальных социальных стандартов. Она представляет собой пакет документов, определяющих перечень заболеваний, видов, объемов, условий предоставления и финансирования государственных, муниципальных медицинских услуг, оказываемых населению за счет бюджетов всех уровней, средств обязательного медицинского страхования и других поступлений. Эта Программа содержит территориальные нормативы объемов различных видов медицинской помощи, обеспечивающих реализацию государственных, муниципальных медицинских услуг, и финансовые нормативы затрат на их оказание.
В рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях независимо от их организационно-правовой формы предоставляется амбулаторно-поликлиническая, стационарная и стационарозамещающая (дневные стационары всех типов) медицинская помощь при указанных в Программе видах заболеваний[18, с.17].
Территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, обеспечивающих реализацию государственных, муниципальных медицинских услуг, должны покрывать все затраты медицинских учреждений по всем статьям расходов на оказание гарантированных объемов бесплатной медицинской помощи из всех источников финансирования, предоставляемой в порядке и на условиях Территориальной программы.
Условия предоставления населению бесплатной медицинской помощи определяются специальным разделом Территориальной программы. Эти условия должны обеспечивать возможность выбора врача в рамках договоров обязательного медицинского страхования и договоров на предоставление лечебно-профилактической помощи.
Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно. При оказании скорой медицинской и стационарной помощи осуществляется бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Медицинская помощь в рамках базовой программы предоставляется гражданам на всей территории Российской Федерации в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования.
Медицинская помощь за счет средств федерального бюджета оказывается:
больным, направленным органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации в порядке и в счет квот, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России и РАМН;
больным, направленным Минздравсоцразвития России в счет его резерва сверх территориальных квот;
больным, нуждающимся в экстренной (неотложной) медицинской помощи;
больным с заболеваниями, соответствующими тематике планов научно-исследовательских работ, утвержденных учреждениями Минздравсоцразвития России или РАМН;
больным, отнесенным к категориям граждан, которым действующей нормативной правовой базой Российской Федерации определены льготы (за счет квот, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России и РАМН).
Оказание медицинской помощи за счет средств государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с договором с государственным внебюджетным фондом, определяющим порядок регистрации и оказания медицинских услуг.
Медицинская помощь за счет средств негосударственных источников финансирования оказывается:
больным, не имеющим документально подтвержденных оснований на получение бесплатной помощи за счет бюджетных и внебюджетных средств;
за счет резервов мощностей, не используемых (не использованных) для выполнения государственных обязательств медицинского учреждения;
по ценам на платные медицинские услуги, утверждаемым руководством учреждения, обеспечивающим, как минимум, полное возмещение финансовых затрат учреждения на оказание услуг.
Предоставление медицинской помощи за счет негосударственных источников финансирования осуществляется на условиях предоплаты (частичной или полной) в размере предполагаемой средней стоимости диагностической и (или) лечебной помощи с последующей коррекцией в ходе и (или) по окончании оказания медицинской помощи при проведении взаиморасчетов с пациентом.
Больным, нуждающимся в экстренной госпитализации, медицинская помощь до снятия острого периода заболевания оказывается за счет средств федерального бюджета. Пациентам, получающим помощь за счет государственного внебюджетного фонда, эта помощь оказывается в пределах соответствующей программы фонда стационарного лечения. В случае отказа пациента оплачивать дополнительные объемы помощи (если возникает такая необходимость) ставится вопрос о его выписке или переводе в учреждение здравоохранения по месту жительства.
Платные медицинские услуги населению предоставляются медицинскими учреждениями в виде профилактической, лечебно-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической и зубопротезной помощи. В этих случаях медицинские учреждения заключают договоры с гражданами или организациями на оказание медицинских услуг работникам и членам их семей.
Государственные и муниципальные медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги населению по специальному разрешению органа управления здравоохранением. Медицинские учреждения обязаны обеспечивать соответствие предоставляемых платных медицинских услуг населению требованиям, предъявляемым к методам диагностики, профилактики и лечения, разрешенным на территории Российской Федерации.
Контроль за организацией и качеством выполнения платных медицинских услуг, а также правильностью взимания платы осуществляют в пределах своей компетенции органы управления здравоохранением и другие государственные органы и организации, на которые в соответствии с законами и иными правовыми актами Российской Федерации возложена проверка деятельности медицинских учреждений.
Медицинские учреждения обязаны обеспечить граждан бесплатной, доступной и достоверной информацией, включающей в себя сведения о местонахождении учреждения (месте его государственной регистрации), режиме работы, перечне платных медицинских услуг с указанием их стоимости, об условиях предоставления и получения этих услуг, включая сведения о льготах для отдельных категорий граждан, а также сведения о квалификации и сертификации специалистов.
В договоре на предоставление платных медицинских услуг регламентируются условия и сроки их получения, порядок расчетов, права, обязанности и ответственность сторон. Оплата за медицинские услуги производится в учреждениях банков или в медицинском учреждении. Медицинские учреждения обязаны выдать потребителю (кассовый) чек или копию бланка, подтверждающие прием наличных денег.
Потребители, пользующиеся платными медицинскими услугами, вправе требовать предоставления услуг надлежащего качества, сведений о наличии лицензии и сертификата, о расчете стоимости оказанной услуги.
Потребители обязаны выполнять требования, обеспечивающие качественное предоставление платной медицинской услуги, включая сообщение необходимых для этого сведений.
В соответствии с законодательством Российской Федерации медицинские учреждения несут ответственность перед потребителем за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, несоблюдение требований, предъявляемых к методам диагностики, профилактики и лечения, разрешенным на территории Российской Федерации, а также в случае причинения вреда здоровью и жизни потребителя.
Дополнительные медицинские услуги предоставляются не только в ходе платной деятельности учреждений здравоохранения, но и в рамках добровольного медицинского страхования, которое может быть как коллективным (как правило, его оплачивает работодатель), так и индивидуальным (гражданин сам заключает договор со страховой организацией). Программы добровольного медицинского страхования обеспечивают гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. Страхователями при этом выступают отдельные граждане, обладающие гражданской дееспособностью, и (или) предприятия, представляющие интересы граждан. Объектом добровольного медицинского страхования является страховой риск, связанный с затратами на оказание медицинской помощи при возникновении страхового случая. При добровольном страховании предусмотрена возможность возврата части страховых взносов, если это определено условиями договора. Юридическим лицам, направляющим средства из прибыли на добровольное медицинское страхование работников предприятия, а также членов их семей и лиц, ушедших на пенсию с данного предприятия, предоставляются налоговые льготы в размере до 10% от суммы, направленной на эти цели из прибыли.
Первичная медико-санитарная помощь согласно ст. 38 Основ является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания и включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства.
Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов является расходным обязательством муниципального образования. Оказание первичной медико-санитарной помощи может также финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхования и других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации. Первичная помощь обеспечивается учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы. В оказании первичной помощи могут также участвовать учреждения государственной и частной систем здравоохранения на основе договоров со страховыми медицинскими организациями.
Объем первичной медико-санитарной помощи устанавливается местной администрацией в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования.
Согласно ст. 39 Основ законодательства об охране здоровья граждан скорая медицинская помощь оказывается при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения. Скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно.
Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи в соответствии с настоящими Основами является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
При угрозе жизни гражданина медицинские работники имеют право использовать бесплатно любой имеющийся вид транспорта для его перевозки в ближайшее лечебно-профилактическое учреждение. В случае отказа должностного лица или владельца транспортного средства выполнить законное требование медицинского работника о предоставлении транспорта для перевозки пострадавшего они несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью дает следующие характеристики скорой медицинской помощи:
она необходима при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина или окружающих его лиц, вызванных внезапными заболеваниями, обострениями хронических заболеваний, несчастными случаями, травмами и отравлениями, осложнениями беременности и при родах;
она оказывается станциями (отделениями, пунктами) скорой медицинской помощи.
В 2008 г. система скорой медицинской помощи включала свыше 3000 станций и отделений, в которых работали около 20 тыс. врачей и свыше 70 тыс. средних медицинских работников[38, с.22]. Почти в 60% случаев служба скорой медицинской помощи выполняет несвойственные ей функции, подменяя обязанности амбулаторно-поликлинической службы по оказанию помощи на дому и транспортировке больных. Значительное количество выездов бригад скорой медицинской помощи к больным, нуждающимся в экстренном поддержании жизненных функций, на места происшествий выполняются несвоевременно.
Специализированная медицинская помощь согласно ст. 40 Основ законодательства об охране здоровья граждан оказывается при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных медицинских технологий.
Виды и стандарты специализированной медицинской помощи устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения[27, с.11].
Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях (за исключением федеральных специализированных медицинских организаций, перечень которых утверждается Правительством РФ) является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи, оказываемой федеральными специализированными медицинскими организациями, является расходным обязательством Российской Федерации.
К специализированным больницам относятся: восстановительного лечения, гериатрическая, детская инфекционная, детская восстановительного лечения, детская психиатрическая, детская туберкулезная, инфекционная, наркологическая, офтальмологическая, психоневрологическая, психиатрическая, психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением, психиатрическая больница (стационар) специализированного типа, туберкулезная, физиотерапевтическая. К специализированным относятся также отдельные виды домов ребенка.
В настоящее время на федеральном уровне существует ряд актов (около 10), регламентирующих оказание отдельных видов специализированной помощи. Это, как правило, приказы Минздравсоцразвития России о мерах по дальнейшему совершенствованию пульмонологической, онкологической, гинекологической и других видов специализированной помощи. Субъекты Российской Федерации также принимают акты, касающиеся специализированной медицинской помощи, преимущественно в части, не урегулированной актами федерального значения (например, Закон Республики Марий Эл от 30 декабря 2004 г. N 65-З "О республиканской целевой программе "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в Республике Марий Эл на 2005-2009 годы") .
Согласно ст. 41 Основ гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, перечень которых определяется Правительством РФ, оказывается медико-социальная помощь и обеспечивается их диспансерное наблюдение в соответствующих лечебно-профилактических учреждениях бесплатно или на льготных условиях. Меры социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении таких гражданам устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (за исключением помощи, оказываемой федеральными специализированными медицинскими учреждениями), является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации сложилась напряженная эпидемиологическая ситуация, связанная с резким ростом числа заболеваний социального характера (туберкулез, сахарный диабет, онкологические, инфекционные и венерические заболевания). Проблема борьбы с заболеваниями социального характера требует комплексного подхода к ее решению, который возможен только на государственном уровне путем целенаправленных скоординированных действий федеральных органов исполнительной власти, ведомственных служб государственной системы здравоохранения, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных, общественных организаций в рамках федеральной целевой и региональных программ.
Гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, перечень которых определяется Правительством РФ, согласно ст. 42 Основ законодательства об охране здоровья граждан медико-социальная помощь оказывается в предназначенных для этой цели учреждениях государственной системы здравоохранения.
Согласно Закону о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения выделяется особая группа заболеваний - инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих. Под ними в ст. 2 указанного Закона понимаются инфекционные заболевания человека, характеризующиеся тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемия). Статья 33 указанного Закона предусматривает меры в отношении больных инфекционными заболеваниями, в частности: больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению, а в случае, если они представляют опасность для окружающих, - обязательной госпитализации или изоляции.
Особый блок норм, касающихся лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, содержится в административном праве. Статья 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" предписывает органам милиции осуществлять привод в учреждения здравоохранения уклоняющихся от явки лиц, страдающих заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя и окружающих, обеспечивать совместно с органами здравоохранения наблюдение за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией, представляющими опасность для окружающих. Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", если лицо является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него ВИЧ-инфекции, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, ему может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание и вида на жительство или же эти разрешение и вид могут быть аннулированы, а также запрещено приглашать подобных лиц к въезду в Россию в целях трудовой деятельности.
В настоящее время существует ряд актов, которые в совокупности своей также дают представление о том, какие именно заболевания представляют опасность для окружающих. Например, приказом Минздравсоцразвития России от 2 июля 1999 г. N 263 введен в действие Перечень инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации. В качестве подобных заболеваний указаны: холера, чума, желтая лихорадка, Аргентинская и Боливийская геморрагические лихорадки, лихорадка Ласса, болезни, вызываемые вирусами Марбург и Эбола, малярии.

4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

Здоровье в эпоху ухудшения экологической обстановки, техногенной революции, напряженности, динамизма и сложности социальных отношений превращается в базовую, наиболее дорогостоящую ценность не только для отдельной личности, но и для общества в целом. Здоровье граждан Российской Федерации, как это следует из ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, находится под охраной государства. Статья 41 Конституции РФ раскрывает основные параметры участия государства в здравоохранении: обеспечение бесплатности оказания медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, финансирование федеральных программ в области охраны здоровья граждан, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также поощрение деятельности, осуществляемой в интересах здравоохранения. Какие именно меры принимает на данном этапе государство для обеспечения прав граждан в области здравоохранения - видно из норм текущего законодательства.
В ст. 1 Основ законодательства об охране здоровья граждан здравоохранение (охрана здоровья граждан) определяется как совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. В задачах, сформулированных ВОЗ по достижению здоровья в XXI в., определено, что охрана здоровья есть совокупность совместных мер, принимаемых на уровне общества и направленных на усиление общественного контроля за факторами, определяющими здоровье населения.
В отличие от столь широкого международно-правового понимания в отечественной теории и практике последнего столетия охрана здоровья граждан рассматривалась как целенаправленная деятельность прежде всего государства в лице его различных органов и учреждений. В условиях демократического, правового государства эта деятельность не может носить произвольный характер, вытекать из частных интересов правящих элит. Она должна осуществляться на основе согласованного интереса большинства (при максимально возможном учете интересов меньшинства), от имени общества и с помощью легитимных средств. Важное значение при этом приобретает не только система фактических действий, направленных на укрепление здоровья населения, профилактику заболеваемости и травм, увеличение продолжительности активной жизни и трудоспособности, наличие обеспечивающих их структур медицинского характера, но и правовое оформление предпринимаемых мер[41, с.32].
Не отрицая безусловной важности правового регулирования тех или иных общественных отношений, следует признать, что и в сфере здравоохранения, и в иных сферах нередко ярко проявляет себя правовой идеализм. Призывая к принятию того или иного акта (в последнее время в качестве этого акта рассматривается чаще всего закон), отечественные политики и чиновники уповают на то, что данный акт решит все проблемы. В ряде случаев ситуация складывается более чем анекдотичная: потребность в принятии закона объясняется бездействием, неисполнением или игнорированием специальных актов как Правительства РФ, так и Президента РФ. За принятием отдельных актов в сфере здравоохранения подчас трудно усмотреть какую-либо выраженную, обоснованную и цельную политическую направленность. Разновекторность в законодательном регулировании, не преодоленная даже наличием ряда программных документов, - один из основных дестабилизирующих факторов.
Данные различных социологических опросов свидетельствуют о том, что преобладающее большинство россиян самым важным из прав считают право на достаточный минимальный уровень жизни[54, с.6]. Одной из составляющих достойного уровня жизни являются доступность благ здравоохранения и надлежащее качество этих благ. Реформирование отечественной системы здравоохранения будет эффективным лишь тогда, когда социально-экономические проблемы перестанут быть непреодолимыми для трети населения страны, проживающей за чертой бедности. Именно проблемы бедности, отсутствие среднего класса, неоднократно упоминавшиеся в Посланиях Президента РФ и иных документах, не позволяют обеспечить правовое закрепление реформы здравоохранения таким образом, чтобы сохранить принцип бесплатности медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, и одновременно создать условия для появления конкурента этой системы - частных медицинских учреждений. Соединение в рамках одного министерства (Минздравсоцразвития России) руководства деятельностью в области здравоохранения и социального развития, произошедшее в результате перестройки государственного аппарата, в принципе, должно способствовать более скоординированному и системному решению этих вопросов. Однако пока ситуация недалека от той, которая описана в басне о лебеде, раке и щуке. Одним из наглядных проявлений негативных последствий непродуманности реформы здравоохранения является увеличение объема "бумажной нагрузки" на врачей, что создает очереди, вызывает раздражение пациентов и недовольство медицинских работников (хотя данная проблема известна давно и здравый смысл требовал прямо противоположного ее решения) [20, с.8].
Законодательство об охране здоровья граждан является тем элементом в структуре здравоохранения, который закрепляет в нормативных правовых актах выработанную государством политику в данной сфере, обеспечивает ее легальность, гарантирует ее реализацию. Несмотря на ориентированность государственной политики на западные модели системы здравоохранения и социального страхования, сегодня нельзя игнорировать накопленный в советское время потенциал. Вместе с тем высокий уровень здравоохранения, достигнутый в советское время (невзирая на отдельные недостатки правового регламентирования этой сферы, в частности, на явную диспропорцию между уровнем законодательного и подзаконного регулирования), двояким образом влияет на легитимность проводимой в настоящее время политики. С одной стороны, граждане не одобряют политику государства, поскольку она, косвенно поддерживая взяточничество и невысокое качество медицинской помощи и лекарственного обеспечения, ориентируя население на возрастание роли платных услуг, снижает качество и степень бесплатности помощи, оказываемой гражданам в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. С другой стороны, рынок медицинских услуг стал более доступным для внедрения новейших технологий, лекарств, медицинской аппаратуры, что повысило отдельные показатели качества медицинской помощи.
Одним из направлений совершенствования законодательства об охране здоровья граждан в условиях федеративного государства является дальнейшая конкретизация сферы совместного ведения в части уточнения полномочий как Российской Федерации, так и субъектов Федерации в этой сфере. Правовое уточнение полномочий различных уровней власти, несомненно, позитивная тенденция, но получат ли указанные виды медицинской помощи надлежащее финансирование на региональном уровне, покажет время. Задача законодателя - производить мониторинг действия данных новелл, не упустить момент и своевременно изменить соответствующие нормы, если под угрозу будут поставлены права граждан, проживающих в тех или иных субъектах Российской Федерации[42, с.19].
Российская Федерация, стремясь стать полноправным членом как европейского сообщества, так и всей мировой цивилизации, не может игнорировать нормы международного и европейского права. Российское законодательство об охране здоровья граждан в последние годы все более и более ориентируется на нормы международного права. Однако позитивному развитию в этом направлении мешает закрытость для основной массы граждан документов ВОЗ, которые в большинстве своем не переведены на русский язык. Акты же, принимаемые ООН, большей частью касаются социального обеспечения в сфере здравоохранения, не затрагивая регулирование собственно медицинской деятельности и отношений "пациент - врач - лечебное учреждение".
Сложившаяся ситуация, при которой государство не отрицает важности международных норм и даже подписывает те или иные документы, но их не ратифицирует, также не может способствовать стабилизации правовой системы. Как для развития отношений по охране здоровья граждан, так и для иных отраслей социальной сферы необходима ратификация Европейской социальной хартии. Именно этот шаг может частично приостановить медленный и постепенный, а потому не всегда заметный, процесс ухода государства из социальной сферы, уменьшение удельного веса социальной функции государства по сравнению с иными функциями.
Законодательство о здравоохранении, напомним, оформилось в самостоятельную отрасль российского законодательства и представляет собой систему институтов (санитарно-эпидемиологического благополучия, лекарственного обеспечения, институты, определяющие правовой статус субъектов здравоохранительной деятельности, оказания медицинской помощи, санаторно-курортного дела и некоторые другие, причем все они, как правило, получили закрепление в соответствующих законодательных актах), имеющих тенденцию к укрупнению и повышению однородности образующих их норм. В то же время развитие вышеуказанных блоков идет крайне неравномерно. Так, наименее разработаны вопросы защиты прав пациентов, несовершенством и чрезмерной сложностью отличается правовой режим финансирования здравоохранения. Нормы, касающиеся ответственности в сфере здравоохранения, рассредоточены преимущественно в административном и уголовном законодательстве. Наиболее быстрыми темпами развивается блок, включающий акты по отдельным направлениям медицинской деятельности (семейные врачи, о психиатрической помощи, об иммунопрофилактике инфекционных болезней и т.п.). Однако самыми существенными недостатками в развитии отечественного законодательства об охране здоровья граждан являются неполная концептуальная проработка и обоснованность основополагающего блока - актов, определяющих правовые основы деятельности национальной системы здравоохранения.
Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан находится на том этапе своего развития, когда основные, имеющие базовое значение акты уже приняты. Однако деятельность по внесению изменений и дополнений в ранее принятые акты происходит не так активно, как требуется. Основным инициатором подобных изменений выступает, как правило, Правительство РФ. В то же время отсутствие системного подхода к совершенствованию правового регулирования приводит к тому, что изменения, вносимые в один акт, либо изменения собственно содержания правового регулирования влекут за собой "шлейф" противоречий (от неточностей терминологического характера до установления разных правовых режимов в отношении одной и той же деятельности) с актами иной отраслевой принадлежности. В условиях динамично развивающегося законодательства по "экстенсивной" модели необходима периодическая, плановая деятельность соответствующих органов по отслеживанию всех изменений, затрагивающих данную отрасль законодательства, выработке предложений по корректировке актов.
В соответствии со ст. 41 Конституции РФ каждый гражданин России имеет право на медицинскую помощь, оказываемую в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В настоящее время принцип бесплатности медицинской помощи является не столько декларативным, сколько входящим в противоречие со сложившейся практикой его реализации. Финансирование учреждений здравоохранения оказывается в тесной связи с финансовыми, административными и иными ресурсами отдельных территорий. Именно эта территориальная привязанность права на медицинскую помощь породила в обществе представление, что помощь оказывается бесплатно лишь для жителей того субъекта Российской Федерации, в учреждения которого они обратились. Принципы выбора лечащего врача и, более того, лечебного учреждения до сих пор остаются декларативными пожеланиями, но не реальными возможностями (исключение составляет лишь система добровольного страхования, но и та является более доступной для корпоративных клиентов, чем для отдельных граждан, а жители "провинциальной" России воспользоваться ее услугами не могут). Как и в иных социально ориентированных отраслях законодательства, наблюдается парадоксальная ситуация: нормы подзаконных актов в медицинском законодательстве формально не противоречат нормам большей юридической силы, но фактическое содержание предписаний подчас таково, что норма закона выхолащивается, теряет смысл[51, с.16].
Представляется, что в подобных условиях в процессе совершенствования законодательства об обязательном медицинском страховании граждан прежде всего следует учитывать как юридический ориентир в виде закрепленного в международных документах права на непрерывное улучшение условий жизни, так и социологический аспект - реальные возможности, интересы и ожидания общества. В массовом сознании качественное здравоохранение неразрывно связано с такими параметрами, как: получение гражданами качественной медицинской помощи любой степени финансовой затратности; проведение широкомасштабных профилактических мероприятий; проведение научных исследований с целью достижения мировых стандартов; полная реализация права гражданина на выбор лечебного учреждения и врача; ликвидация огромного разрыва между лечебно-диагностическими возможностями общего здравоохранения, ведомственной медицины и ведущих научных учреждений.
Система обязательного медицинского страхования, которая призвана компенсировать больным людям расходы на лечение, действует неэффективно. Из-за недостатков организационного плана, низкого финансирования сформировалась почти узаконенная система оплаты по тем направлениям медицинской помощи, которые законодательно определены как бесплатные или частично оплачиваемые для граждан. Реструктуризация системы медицинской помощи разворачивается медленно. Нарастание платности порождает скрытую коммерциализацию государственных и муниципальных больниц и лечебниц. И это при том, что значительная часть пациентов (по данным разных опросов более 80%) согласны оплачивать расходы на качественное лечение посредством систем добровольного страхования[31, с.13]. Сегодняшняя правовая база не создает условий для повышения оплаты труда медиков и технического оснащения лечебных учреждений.
В современных условиях охрана здоровья - это проблема государственного масштаба. Здоровье отдельного гражданина и всего общества не может быть предметом рыночных отношений. Реформа медицинского страхования необходима: сегодня не только высокие технологии недоступны большинству работающего населения, но и обычная повседневная медицина, которая не выдерживает никакой критики. Многочисленные статистические данные свидетельствуют о том, что возрастает отказ от получения медицинских услуг (подчас жизненно важных), обусловленный низким уровнем жизни и доходов граждан. Стремление оплачивать не абстрактное "койка-место", а реального пациента похвально. Однако при переходе к принципу "деньги следуют за потребителем" необходима как тесная увязка финансирования отдельного пациента и минимальных стандартов, так и соотнесение этих стандартов с потребностями личности и достижениями медицины и социальной работы.
С целью объединения и гармонизации трех систем здравоохранения (государственная, муниципальная, частная) необходимо не только дополнение ряда действующих актов. К числу приоритетных для принятия следует также отнести закон о частной системе здравоохранения, целями которого должны стать: создание системы здравоохранения, превосходящей по качеству оказания услуг государственную и муниципальную системы здравоохранения, полная легализация деятельности частных медицинских организаций и лиц, занимающихся частной медицинской деятельностью, создание здоровой конкуренции в сфере оказания медицинских услуг. Возможным и желательным при этом представляется дополнительное изучение опыта зарубежных стран, в частности Швеции, где частнопрактикующие врачи и негосударственные учреждения здравоохранения органично вписаны в систему страхования и гражданин, получая медицинские услуги частных врачей и учреждений, использует и страховые механизмы их оплаты.
В сфере лекарственного обеспечения назрела необходимость принятия дополнительных мер, гарантирующих: безопасность и справедливое возмещение ущерба гражданам при проведении клинических исследований лекарственных средств; создание надежных барьеров, защищающих граждан от потребления фальсифицированных лекарственных средств, в том числе установление ответственности за производство и распространение фальсифицированных лекарственных средств[46, с.22].
Законодательство об охране здоровья граждан относится к числу тех отраслей российского законодательства, которые остро нуждаются в скорейшей систематизации с целью устранения множественности актов, дублирования, декларативности норм, а также прекращения действия огромного количества подзаконных актов советского времени, определить фактическое и юридическое действие которых в настоящее время практически невозможно.
Систематизация медицинского законодательства федерального уровня, по мнению ряда специалистов, требует проведения кодификации данной отрасли законодательства. Однако планируемое при этом принятие акта под названием "кодекс" рассматривается не как замена значительного числа действующих сегодня актов, а как дополнение к ним. Подобный подход не отвечает тем принципам и правилам, по которым производилась ранее и должна производиться кодификация российского законодательства.
Развитие любой отрасли законодательства, в том числе о здравоохранении, направлено на создание цельной, сбалансированной системы (прил. 2). При этом любой закон, принятый в сфере здравоохранения, должен логично "вписываться" в систему всего российского законодательства. Однако до сих пор имеются противоречия при определении предметов регулирования законодательства о здравоохранении с ветеринарным законодательством, законодательством в области туристской деятельности, экологическим законодательством. В ближайшем будущем, как видится, усугубятся трения между актами, регламентирующими туристскую деятельность, и нормами, касающимися санаторно-курортного лечения. Устранение системы социального страхования из финансовой поддержки санаторно-курортного лечения трудящихся, рыночная переориентация самих учреждений санаторно-курортного комплекса - вот одни из причин наметившегося стирания граней между сферой туризма и санаторно-курортным делом. Между тем пребывание в санаториях и иных оздоровительных учреждениях преследует иные цели, нежели обеспечение отдыха и досуга во всем их разнообразии. Восстановление, реабилитация, а во многих случаях и продолжение лечения, на которых специализируются санатории, предполагают не только особый контингент граждан, но и наличие строгого режима дня и питания, приближенного к тому, который устанавливается при стационарном и амбулаторном лечении[39, с.31].
В российском законодательстве, в том числе в сфере охраны здоровья граждан, идет процесс, который нельзя назвать негативным с точки зрения защиты интересов граждан, но который вносит элемент деструктивности в (и без того громоздкую и шаткую) систему законодательства. Речь идет о стремлении повысить уровень правового регулирования. Так, уже сегодня многие из норм и институтов, ранее закреплявшихся на уровне актов Минздравсоцразвития России, отнесены к уровню постановлений Правительства РФ, а те, что включались в предмет ведения Правительства РФ, тяготеют к тому, чтобы быть закрепленными на уровне закона. Нередко число планируемых постановлений Правительства РФ, сопровождающих проект одного закона, превышает несколько десятков. Эта тенденция не только способна снизить оперативность норм, но и может привести к "размыванию" предмета актов различной юридической силы. Закон в итоге превращается в "пошаговую инструкцию", а акты меньшей юридической силы дублируют положения федеральных законов либо "наивно" интерпретируют их. Каждый из уровней правового регулирования имеет свое обширное поле деятельности, и появление "вхолостую" работающих актов есть "непозволительная роскошь".
В то же время, несмотря на обилие подзаконных актов (например, нескольким законодательным актам в области обеспечения населения лекарственными средствами соответствуют около 100 подзаконных актов), многие нормы, закрепленные на уровне законов, практически не действуют по причине отсутствия предусмотренных актов Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации. Так, по предмету регулирования Основ законодательства об охране здоровья граждан за более чем десятилетнюю историю их существования до сих пор не принят ряд подзаконных актов, а предмет регулирования принятых постановлений и приказов не в полной мере соответствует тому, который обозначен в Основах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного анализа системы государственного регулирования здравоохранения представляется возможным подвести обобщающие итоги следующего характера:
1. Качество медицинского обеспечения населения и функционирования системы здравоохранения в целом зависит не только от финансирования и материально-технической оснащенности данной сферы общественной деятельности, но и от правового обеспечения медико-правовых отношений. Без создания системы адекватного правового регулирования медицинской деятельности не возможно обеспечить в достаточной степени эффективного решения проблем организации, управления и контроля сферы охраны здоровья, обеспечения населения качественной медицинской помощью.
2. В целом, в рамках существующей нормативно-правовой базы сферы медицинской деятельности, вполне реальна возможность обеспечения реализации прав и свобод пациентов в объеме, достаточном для сегодняшнего уровня развития демократии в России, чего пока нельзя сказать о правовой обеспеченности профессиональной деятельности медицинских работников.
3. Существующая нормативно-правовая база, регулирующая правоотношения в сфере медицинской деятельности пока не реализуется в полной мере на практике, что делает юридические гарантии защиты прав и свобод пациентов и медицинских работников нередко формальными, фактически неопределенными. В этой связи, стратегическим направлением развития законодательной базы в данной сфере общественной деятельности должно стать развитие законодательно утвержденной системы юридических гарантий без чрезмерной детализации нормативных актов, без избыточного ведомственного нормотворчества, поскольку создание эффективной системы гарантий реализации прав и свобод пациентов на уровне отдельного ведомства не возможно. Всестороннюю многоуровневую систему юридических гарантий прав и свобод пациентов может выработать и обеспечить исключительно государство. Для обеспечения реализации неотъемлемых прав, свобод и защиты законных интересов граждан Российской Федерации, выступающих в качестве субъектов медико-правовых отношений, рассчитывающих на получение качественной медицинской помощи, необходимо сохранять приоритет и непрерывно развивать систему государственного и муниципального здравоохранения.
4. В целях совершенствования законодательства Российской Федерации о здравоохранении необходимы: повышение качества вновь принимаемых законов, устранение противоречий в законодательстве различных уровней, согласование с нормами иных отраслей законодательства (особенно финансового, административного и законодательства о социальном обеспечении), постепенная систематизация всего нормативного правового массива.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативная литература
1. Конституция Российской Федерации. Официальный текст. -М., Юрист, 2006.
2. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 //СПС «Гарант»
3. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями и дополнениями) //СПС «Гарант»
4. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"//СПС «Гарант»
5. Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (с изменениями и дополнениями) //СПС «Гарант»
6. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (с изменениями и дополнениями) //СПС «Гарант»
7. Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в редакции от 2 апреля 1993 г.) (с изменениями и дополнениями) //СПС «Гарант»
8. Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 г. N 51-З "Об охране здоровья граждан в Республике Марий Эл//СПС «Гарант»
9. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 961 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан" (с изменениями и дополнениями) //СПС «Гарант»
10. Постановление Правительства РФ от 15 мая 2007 г. N 286 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год"//СПС «Гарант»
11. Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2001 г. N 790 "О федеральной целевой программе "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 годы)" //СПС «Гарант»
12. Постановление Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27 "Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями"//СПС «Гарант»
13. Приказ Минздрава РФ от 20 сентября 1993 г. N 222 "О мерах по реализации Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан"//СПС «Гарант»

Литература
14. Аганбегян А.Г., Варшавский Ю.В. Неизбежность реформы нормативно-правового регулирования здравоохранения// Вопросы экспертизы и качества медицинской помощи, N 9, сентябрь 2007 г.
15. Акопов В.И. Медицинское право в вопросах и ответах. М.: "ПРИОР", 2006г.
16. Александрова О.Ю. Перспективы формирования законодательства в сфере охраны здоровья граждан //Главврач, N 3, март 2007 г.
17. Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений //Журнал российского права N9, сентябрь 2008 г.
18. Болл С. В., Ю.Г. Голинский Проблемы формирования единой системы стандартизации в здравоохранении// Главврач, N 9, сентябрь 2006 г.
19. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений// Журнал российского права N 4, апрель 2006 г.
20. Вялков А.И., Кучеренко В.З., Вардосанидзе С.Л. Методологические и методические основы клинического менеджмента //Главврач, N 7, июль 2007 г.
21. Герасименко Н.Ф. Очерки становления современного российского законодательства в области охраны здоровья граждан. М.: ГЭОТАР-МЕД, 2001г.
22. Гладун З.С. Законодательство о здравоохранении: проблемы формирования новой теоретической модели//Государство и право, 2004, N 2
23. Головистикова А.Н. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь // Адвокат, N 1, январь 2007 г.
24. Григорьев И.Ю., Григорьев Ю.И. Системный анализ нормативно-правового обеспечения регионального здравоохранения - сборник "Научные труды III Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву", 2008 г.
25. Громов А.П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. М., 1996.
26. Данилочкина Ю.В. О единообразии регулирования оказания медицинских услуг в Российской Федерации //Медицинское право, N 2, II квартал 2008 г.
27. Елманова Т.В., Кикоть В.Н. Организация первичной медико-санитарной помощи на муниципальном уровне //Главврач", N 7, июль 2006 г.
28. Ерохина Т.В. Общая характеристика нормативно-правовых актов РФ об охране здоровья граждан // Медицинское право, N 2, II квартал 2007г.
29. Литовка А.Б., Литовка П.И. Медицинское право - комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития//Правоведение, 2000, N 1.
30. Кадыров Ф.Н. Концепция развития здравоохранения Российской Федерации до 2020 г. //Менеджер здравоохранения", N 8, август 2008 г.
31. Кучеренко В.З., Мартынчик С.А., Лелеко В.В., Полесский В.А., Мартынчик Е.А. Социальное страхование в системе социальной защиты населения в европейских странах //Главврач, N 3, март 2007 г.
32. Ленгузова В.П. Нормативное правовое регулирование полномочий и прав органов и учреждений здравоохранения в 1993-2007 годах //Менеджер здравоохранения N 7, июль 2008 г.
33. Максимов И.Л. Правовое регулирование отношений в медицинской сфере в Российской Федерации Юридическое и деонтологическое обеспечение прав российских граждан на охрану здоровья: Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Суздаль, 2008 г.
34. Малеина М.Н. Человек и медицина в современном праве: Учебное и практическое пособие. М.: БЕК, 2005.
35. Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Юридическое и деонтологическое обеспечение прав российских граждан на охрану здоровья", Национальная Ассоциация медицинского права, Москва-Новосибирск 13-14 сентября 2006 г. (под ред. Ю.Д. Сергеева)
36. Медицинское право и этика, 2007, N 3
37. Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. М.: ГЭОТАР-МЕД, 2004.
38. Михайлова Ю.В., Сон И.М., Дежурный Л.И., Халмуратов А.М. Принципы создания и функционирования системы первой помощи в России //Менеджер здравоохранения N 3, март 2008 г.
39. Найговзина Н.Б. Программа государственных гарантий оказания гражданам России бесплатной медицинской помощи // "Советник бухгалтера в здравоохранении", N 6, август-сентябрь, N 7, октябрь-ноябрь 2006 г.
40. Основы медицинского права России. Учебное пособие (под ред. Ю.Д. Сергеева, корр. РАМН, проф.). - Издательство "МИА", 2007 г.
41. Пищита А.Н. Защита прав пациентов как экономический фактор регулирования оказания медицинской помощи //Законодательство и экономика N 1, январь 2006 г.
42. Пищита А.Н., Гончаров Н.Г. Эволюция правового регулирования здравоохранения в России. - Историко-правовые аспекты//ЦКБ-РАН,2007г.
43. Пищита А.Н. Совершенствование правового обеспечения медицинской деятельности в условиях реформирования здравоохранения Российской Федерации. // "ЦКБ РАН", 2007 г.
44. Попков В.Д. Деятельность советского государства в области здравоохранения. М.: Изд-во МГУ, 2002
45. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (Под ред. В.Д. Карповича). - М.: Юрайт-М, Новая правовая культура, 2007.
46. Препьялов А. Фальсифицированные лекарственные средства на рынке Российской Федерации //Ремедиум, N 3, март 2006 г.
47. Путило Н.В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации //Журнал российского права, N 1, январь 2007 г.
48. Путило Н.В. Охрана здоровья граждан в контексте правовых проблем Обзор научно-практической конференции // Журнал российского права, N 2, февраль 2007 г.
49. Рыженков А.Я., Мелихов В.М., Шаронов С.А. Трудовое право России. Курс лекций. - СПС ГАРАНТ, 2007 г.
50. Сальников В.П., Стеценко С.Г. Нормативно-правовое обеспечение здравоохранения в советский период//Журнал российского права, 2002, N1
51. Светличная Т.Г. Предмет и объект экономики здравоохранения на разных этапах развития научной и практической деятельности //Главврач, N 5, май 2008 г.
52. Сергеев Ю.Д., Григорьев Ю.И., Григорьев И.Ю.//Медицинское право N 4, IV квартал 2006 г.
53. Стеценко С.Г. Медицинское право и медицинские правоотношения (теоретико-правовые аспекты)// Гражданин и право, N 1 январь 2007 г.
54. Теодор П. Гербер, Сара Е. Мендельсон. Гражданам России о правах человека//Правозащитник, 2002, N 2.
55. Тогунов И.А. Проблемы интегрирования национальных систем здравоохранения в условиях глобализации //Менеджер здравоохранения, N 8, август 2005 г.
56. Яценко Е.Ю. Современные взгляды на предмет и метод медицинского права. //Научные труды II Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Россия, Москва, 13-15 апреля 2005г.