THE SUMMERY
INTERGOVERNMENTAL FISCAL RELATIONS IN RUSSIA
Although Russia is legally a federation, it has experienced serious problems in developing and maintaining satisfactory fiscal relations between its central government and regional and local governments. How have these problems arisen, and what steps might make Russia's fiscal federalism work better?
After the disintegration of the Soviet Union, the federal form of the Russian state was legislatively fixed in its constitution in 1993. Russia's constitution is based on the principles of territorial integrity of the country, unity of the system of state authority, differentiation of responsibilities and power among governmental structures, and the equality and right of self-determination of all Russians. It provides for division of expenditure responsibilities between the federal and regional governments. The legal mechanism that should have given practical effect to the principle of division of rights and responsibilities, and thereby brought about a reasonable balancing of interests between the center and federation members in fiscal matters, was not created, however. Consequently, some researchers question whether Russia actually is a federation. In fact, Russia's federal system is too centralized (especially regarding taxation), although its regional governments appear to be decentralized.
The fundamental contradiction between the highly centralized formal system and informal subnational autonomy is a major source of problems in fiscal federalism in Russia.
Another problem is the lack of a comprehensive system to coordinate all financial aid to the regions. Because of this, it was impossible for the federal government to support the regions' capital and current expenditure needs in accordance with centralized policies that are guided by the differences among the regions. The mechanism used to determine intergovernmental fiscal relations was not stimulating the economic and social development of Russia's regions and localities. The financial support usually provided was aimed only at current expenditure and did not provide for investment.
The main shortcomings in achieving successful reform of intergovernmental relations have been (1) the absence of an objective normative basis for allocating budget revenues. (2) the lack of interest shown by local and regional governments in developing their own revenues and cutting their expenditures, and (3) the federal government's practice of making transfer payments to federation members without taking account of the other state subsidies and grants they receive.
The lack of transparency of, and the federal government's dearth of knowledge about, the structures and functions of regional governments have been important reasons for confrontation in intergovernmental fiscal relations.
Some possible ways of improving Russia's system of intergovernmental fiscal relations are the following:
• strengthening intergovernmental relations by enacting special laws, including measures to prevent conflict between the various levels of government and their respective regulations;
• distributing tax revenues to allow the regions to meet their essential expenditures;
• ensuring that the combined budget balance is transparent, reflecting all financial flows among the federal, regional, and local governments; and
• defining the functions of, and creating budgetary income bases for, local governments.
Budget Federalism Development Program for the period until 2005 which is a continuation of the Concept of Reforming Intergovernmental Relations provides for certain positive reforms of the budgetary system—in particular, the transformation of financial relations among different levels of government concerning revenue and expenditure authority in their budgets. It also includes a strategy for the financial support of governmental budgets aimed at further equalizing subnational budget prosperity.

АННОТАЦИЯ
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В настоящее время в межбюджетных отношениях накопились серьезные проблемы в развитии и поддержании удовлетворительных отношений между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Почему появились эти проблемы, и какие шаги сделало государство в укреплении Российского бюджетного федерализма?
После распада Советского Союза Конституцией РФ устанавливается федеративное устройство России, которое основывается на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Законодательно устанавливаются три уровня бюджетной системы. Каждый из них обеспечивает соответствующий круг интересов граждан. Каждый из уровней власти обладает определенными источниками доходов для реализации своих полномочий. Особенности проводимой региональной политики обуславливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы. Многие исследователи отмечают, что основная причина – несовершенство федеративного устройства России.
Успешное территориальное управление экономическими и социальными процессами теснейшим образом связано с финансовой самостоятельностью субъектов Российской Федерации. Сегодня же таковой в большинстве регионов не наблюдается. Однако есть и другие весомые причины – жесткая фискальная налоговая политика и недостаточно продуманная региональная государственная политика, ставящая в далеко не равные условия регионы страны.
По существу бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.
Для повышения эффективности межбюджетных отношений необходимы следующие меры:
 Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
 Повышение бюджетной дисциплины субъектов Фе¬дерации и муниципальных образований.
 Развитие мониторинга и контроля реализации феде¬ральных полномочий, передаваемых региональным и му¬ниципальным органам власти.
 Повышение прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Совершенствование межбюджетных отношений позволит обеспечить оптимальное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов по территории страны и тем самым будет способствовать укреплению российской государственности.


ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ФИНАНСОВЫЙ ФАКУЛЬТЕТ


Кафедра финансов и цен



ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
к государственной аттестации на степень бакалавра
Направление 521600, «Экономика»


Тема: «Межбюджетные отношения»



Москва – 2006

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..3

Глава 1. Общая характеристика межбюджетных отношений…………………5
1.1. Понятие межбюджетных отношений………………………………………5
1.2. Бюджетный федерализм……………………………………………………25
1.3. Принципы межбюджетных отношений…………………………………...36

Глава 2. Эффективная модель взаимодействия бюджетов разных уровней
(на примере города Москвы)…………………………………………40
2.1. Характеристика федерального бюджета на 2006 год…………………….40
2.2. Модель взаимодействия бюджета города с бюджетами
административных округов (на примере г. Москвы).…………………….44
2.3. Современные проблемы совершенствования межбюджетных
отношений…………………………………………………………………...52

Заключение……………………………………………………………………….56
Список используемой литературы……………………………………………...61
Приложения……………………………………………………………………...64


Введение
В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления.
Совершенствование межбюджетных отношений – одна из ключевых задач социально-экономического развития России. Роль межбюджетных отношений в экономике чрезвычайно велика, так как они не только связывают воедино финансовую систему государства, но и обеспечивает ее эффективное функционирование за счет достижения равного для всех регионов уровня бюджетной обеспеченности и, соответственно, унифицированного объема бюджетных услуг, предоставляемых населению.
Межбюджетные отношения включают в себя три основных элемента: разграничение расходных полномочий властных структур, определен6ие их доходных полномочий, финансовая помощь, оказываемая из вышестоящих бюджетов нижестоящим.
В настоящее время в бюджетных отношениях накопились серьезные проблемы, которые сдерживают развитие экономики муниципалитетов, регионов и страны в целом, а именно: нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, недостаточный объем ресурсов местных и региональных бюджетов.
Как известно, межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма. Но в России теория бюджетного федерализма недостаточно разработана, и поэтому в этой сфере возникают много проблем.
В I главе раскрывается общая характеристика межбюджетных отношений: понятия и принципы межбюджетных отношений и бюджетный федерализм и его основные принципы.
Во II главе рассматривается федеральный бюджет на 2006 год в разрезе межбюджетных отношений, также анализируется модель взаимодействия бюджета города и его административных округов на примере города Москвы, и освещены проблемы и пути совершенствования межбюджетных отношений.

Глава 1. Общая характеристика межбюджетных отношений.
1.1. Понятие межбюджетных отношений
Формирование центральных, региональных и местных органов власти диктуется не только и не столько целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но прежде всего структурой интересов каждого гражданина. Так, интересы человека в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы лишь на высшем уровне государственного управления.
Более конкретные интересы гражданина в образовании, здравоохранении, социальной защите реализуются на региональном уровне.
На местном уровне обеспечиваются интересы гражданина в личной безопасности и комфортном проживании .
Реализация интересов гражданина предполагает делегирование конкретных полномочий соответствующим уровням власти. Соответственно законодательно устанавливаются три уровня бюджетной системы. Каждый из них обеспечивает соответствующий круг интересов граждан. Каждый из уровней власти обладает определенными источниками доходов для реализации своих полномочий. Особенности проводимой региональной политики обуславливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.
Существуют разные точки зрения по поводу трактовки межбюджетных отношений. Некоторые авторы объясняют межбюджетные отношения как форму текущей поддержки регионов. Тем не менее, данное определение достаточно узкое. На самом деле они охватывают не только финансовую помощь регионам, их сферой также является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов . Тем самым обеспечивается масштабное перераспределение ресурсов между территориями.
Таким образом, межбюджетные отношения – это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (долговременной, без указания срока) основе расходных полномочий, налогов, других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, и межбюджетному регулированию: распределению совместных налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам (процентным долям) между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах .
Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам собственных доходов, закрепленных полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях) на постоянной основе, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.
Вертикальная сбалансированность бюджетов – устранение несоответствий между расходными полномочиями соответствующего бюджета и закрепленными за ними доходными источниками путем перераспределения доходов между органами власти региональных уровней управления (выравнивание бюджетных возможностей).
Горизонтальная сбалансированность бюджетов – устранение диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны путем перераспределения доходов между органами власти одного бюджетного уровня (выравнивание налогового потенциала) .
Межбюджетное регулирование не сводится только к выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, которые могут быть вызваны решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов.
Межбюджетные отношения также могут быть между бюджетами одного и того же уровня, например, в целях решения задач, имеющих взаимный интерес.
В большинстве стран межбюджетное регулирование производится путем перевода средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах, например, Австрии, Германии, России, для этой цели используются совместные налоги, каждый из которых распределяется между разными уровнями бюджетной системы, но как правило, это осуществляется на временной основе.
Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. У каждой страны наряду с общими имеются и свои особенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности, в США налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог — один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются и совместные налоги. Они в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной, так и на временной основе.
В Российской Федерации разграничение видов доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется путем отчислений от регулирующих налогов (совместных налогов, «расщепляющихся» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам) и перечисления средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах.
Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами (региональными и местными). Так, в Швейцарии около 70% всех налоговых поступлений сосредоточивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается 67% всех налоговых поступлений страны. В Российской Федерации уровень доходов в федеральном бюджете за 2000 г. составил 54,0%, а за 2001 г. — 59,4 %. В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему утверждения бездефицитных бюджетов, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в различных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. В России, как и в некоторых других странах, например в Германии, эти права жестко ограничены.
Одним из ключевых элементов межбюджетных отношений являет¬ся финансовая помощь федеральных властей регионам с целью вырав-нивания уровня их бюджетной обеспеченности. Например, финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации осуществ¬ляется в форме:
o дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
o предоставления субвенций и субсидий на финансирование от-дельных целевых расходов;
o предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ (ст. 133).
Исследования пока¬зывают, что существуют две противоположные концепции государст¬венной помощи региональному развитию — перераспределительная и структурная . Понятно, что в данном контексте термин «перераспреде¬ление» имеет иное значение, чем в теории воспроизводства. Первая концепция имеет в своей основе процесс перераспределения доходов, полученных от высокоразвитых регионов, в пользу слаборазвитых при использовании таких финансовых инструментов, как государствен¬ный бюджет, налоги, субсидии, дотации и др. Перераспределительная концепция, как правило, предусматривает приоритет социальных кри¬териев над экономическими, а также уравнительные, компенсацион¬ные схемы перераспределения доходов. Такая концепция предполага¬ет наличие регионов-доноров и регионов-бенефициаров, инициирует социальные конфликты по вопросу «кто кого финансирует». Напри¬мер, в Германии на развитие восточных земель в год расходуется почти 4,5% ВНП, производимого западными регионами страны, что обусло¬вило недовольство западных немцев. Перераспределительная система помощи регионам направлена на выравнивание доходов со стороны центра без должного учета местных особенностей. Она в состоянии лишь частично нивелировать различия в хозяйственно-экономи¬ческом развитии территорий, но не может решить ключевых проблем.
Структурная концепция получила свое развитие в середине 80-х гг. XX в. и предусматривает государственное финансирование регионов по линии решения целевых проблем промышленности, других отраслей, развития инфраструктуры, обеспечения инвестиций на конкретной территории. В основе финансовой помощи лежат не различия в доходах регионов, а особенности их экономического развития и цели стимули¬рования самостоятельного функционирования бизнеса. Структурная концепция помощи регионам предполагает использование долевого финансирования проектируемых объектов, создание венчурных пред¬приятий, передовых направлений научно-технического прогресса. Хо¬рошим примером структурной политики при оказании помощи регионам является Швеция. Там помощь регионам в размере около 15% инве¬стиций предоставляется предприятиям, которые обеспечивают новые рабочие места, с приоритетом для малых, средних и новых компаний. В Австрии государство предоставляет субсидии на НИОКР в огромных размерах: на фундаментальные исследования — до 50% их стоимости, на прикладные и инженерные проекты — до 25%.
Сравнение двух концепций государственной помощи регионам по-зволяет сделать следующий вывод. Их главное отличие заключается в том, что перераспределительная модель стимулирует экстенсивное раз¬витие территорий, а структурная — интенсивные факторы их экономиче¬ского роста. Сравнение дает возможность сформулировать следующее положение: перераспределительная модель направлена на развитие тер-риторий в целом посредством улучшения их финансового ресурсного обеспечения, а структурная предполагает финансирование конкретных промышленных объектов, строек, инвестиционных проектов, находя¬щихся в том или ином регионе. Рассмотрение европейских стран с данной точки зрения показывает, что структурный подход наиболее харак¬терен для высокоразвитых северных стран (Швеция, Дания, Нидерланды и др.), а перераспределительная политика проводится менее развитыми южно-европейскими государствами (Испания, Португалия, Греция), ко¬торые заботятся о развитии своих регионов в целом, а не о структуре их хозяйства.
Таким образом, межбюджетные отношения обусловлены действи¬ем двух главных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений, они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по территории страны. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государст¬венной власти местного самоуправления, обеспечивающих иерархиче¬ские по своему характеру интересы граждан.
За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов разных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов – районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов» .
Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества эффективности управления региональными и муниципальными финансами .
Важно создавать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровнях.
В связи с этим Министерство финансов России разработало Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Цель Концепции – повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышения устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги.
Заместитель министра финансов РФ А.Г. Силуанов в своей публикации выделил основные меры, предусмотренные данной Концепцией .
Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Несмотря на то, что в настоящее время определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета – как известно, в его составе действуют пять фондов, а их формирование и распределение в основном формализовано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ, на практике финансовая поддержка не исчерпывается этими формами. В условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, заемных средств (например, на подготовку к отопительному сезону), которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений.
Распределение этих средств производится без формализованной увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках Федерального фонда финансовой поддержки регионов и Фонда софинансирования социальных расходов, существенно снижая эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.
В связи с этим очевидна необходимость системного подхода к предоставлению межбюджетной помощи на основе применения следующих базовых принципов бюджетного регулирования.
1) Федеральная финансовая поддержка бюджетов других уровней должна формироваться как единая система, цель которой — создание стабильных условий функционирования региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффектив¬ное использование финансовых ресурсов для предос¬тавления государственных и муниципальных услуг. Данный принцип предполагает, что финансовая под¬держка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые по одному направлению средства не только не нарушали общих принципов и задач, решаемых по другим каналам, но и усиливали этот положитель¬ный эффект за счет комплексного характера финан¬совой помощи. Поэтому требуется тщательно проанализировать сложившуюся систему межбюджетных трансфертов с целью определения оптимального со¬четания различных ее составляющих и исключения несогласованных между собой механизмов.
2)Необходимо обеспечение стабильности распре¬деления финансовой помощи. Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих ста¬бильность межбюджетных отношений, в частности, законодательное закрепление разграничения поступ¬лений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов, а также положение о необходимос¬ти внесения изменений в законодательство, в том
числе в закон о бюджете, в случае необходимости из¬менения расходных обязательств в течение года; ус¬тановление обязанности региональных властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами распределяемых между ними налогов, которые поступают в региональные бюджеты. Кроме того, введено правило определения объема ФФПР на очередной финансовый год путем умножения объема Фонда, определенного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции. Тем не менее, указанные меры являются недостаточными, в особенности перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, которое требует определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период. В связи с этим необходимо по возможности отказаться от внесения на федеральном уровне изменений в налоговое и бюджетное законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в территориаль¬ные бюджеты, а также установить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению межбюджетных трансфер¬тов могут быть уточнены. При этом необходимо обес¬печить максимальную прозрачность их расчетов.
Кроме того, следует внести изменения в Бюджет¬ный кодекс РФ в части обязательного предоставле¬ния основных видов межбюджетных трансфертов, включая их распределение между субъектами Феде¬рации, в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год.
3) Должны быть определены цели и задачи каж¬дого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому, что ни одна из них не будет эффективно достигнута. Этот принцип полностью отвечает реформе бюджетного процесса в части перехода на бюджетирование, ориентирован¬ное на результат.
Практически потребуется не только сформировать систему целей и задач, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности и эффективности предоставляемых трансфертов, чтобы на основе мо¬ниторинга этих показателей можно было принимать ре¬шения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования, о совершенствовании методологии распределения финансовой поддержки, объемах соответствующего финансирования.
Данное условие соответствует основным положе¬ниям программно-целевого метода бюджетного пла¬нирования. То есть, необходимо наличие регулярной процедуры оценки обоснованности используемых механизмов, в том числе с помощью оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров конкретных составляющих как всей системы межбюджетной поддержки, так и в рамках каждого из направлений.
Совершенствование механизмов распределения иных видов финансовой помощи. В настоящее время сред¬ства инвестиционной финансовой помощи субъек¬там Федерации из федерального бюджета предоставляются через разрозненные, не связанные друг с дру¬гом направления, механизмы распределения и усло¬вия предоставления: субсидии на дорожное хозяй-ство, программа сокращения различий в уровне со¬циально-экономического развития субъектов Феде¬рации, программы регионального паритета, средства, направляемые на создание объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федераль¬ной адресной инвестиционной программы.
С учетом разграничения полномочий между уров¬нями власти представляется целесообразным повы¬сить возможность органов государственной власти субъектов Федерации участвовать в определении конкретных направлений расходования (объектов финансирования) инвестиционных средств, получа¬емых из федерального бюджета.
Необходимо разработать единый порядок распре¬деления средств Фонда регионального развития, на основании которого финансовая помощь должна распределяться на единых принципах для всех реги¬онов и осуществляться при соблюдении региональ¬ными и местными органами власти установленных минимальных требований, в частности, соответству-ющих долей софинансирования.
Важно использовать весь имеющийся потенциал фе¬деральной инвестиционной поддержки путем консоли¬дации разрозненных элементов в тесной привязке к це¬левым ориентирам, заложенным в среднесрочной про¬грамме социально-экономического развития страны.
Так как средства ФРР призваны содействовать регионам в решении наиболее острых социально-экономических проблем, а распределение этого Фонда должно осуществляться с учетом уровня изношен¬ности социальной и инженерной инфраструктуры, а также уровня отставания в обеспеченности этой ин¬фраструктурой относительно среднего по стране уров¬ня, необходимо установить четкие критерии проце¬дуры отбора получателей этих средств.
Необходимо также утвердить порядок расчета до¬лей софинансирования из федерального бюджета, который учитывал бы уровень нуждаемости и бюджетной обеспеченности региона, а также порядок ре¬ализации положений Бюджетного кодекса РФ в час¬ти возможного предоставления этих средств как ис¬точника доходов региональных фондов муниципаль¬ного развития.
Развитие мониторинга и контроля реализации феде¬ральных полномочий, передаваемых региональным и му¬ниципальным органам власти. Осуществление субъектами Федерации делегируемых полномочий, финан¬сируемых за счет субвенций из Фонда компенсаций, требует разработки и внедрения механизмов мони¬торинга и оценки эффективности их реализации региональными органами власти. Необходимо на ос¬нове отчетных данных по использованию субвенций Федерального фонда компенсаций в 2005 году внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов Федерации о реализации этих полномочии, ввести в практику ежегодные доклады соответствующих министерств и ведомств по оценке эффективности расходования средств Фонда компенсации. Развитие системы мониторинга и контроля реализации переданных федеральных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков в исполнении этой функции и внесению необходимых уточнений в федеральное законодательство.
Другим важным направлением работы будет под¬готовка предложений по совершенствованию меха¬низма распределения субвенций на исполнение федеральных полномочий в субъектах Федерации. Этот процесс должен включать в себя оценку равномер¬ности и достаточности распределения средств, опти¬мизацию состава исходных данных, в том числе пу¬тем введения новых форм отчетности о контингенте получателей соответствующей поддержки.
Повышение значения стимулирующих видов финансовой помощи. Реформа разграничения полномочий привела к значительному расширению полномочий орга¬нов власти регионов. При этом они продолжают выполнять значимые для страны социальные и эконо¬мические функции. В связи с этим особую роль приобретает такая форма финансовой помощи, которая, с одной стороны, поддерживала бы определенные направления бюджетной политики региональных и ме¬стных органов власти, а с другой, не являлась бы чрезмерным вмешательством в эту политику.
Успешный опыт применения Фонда софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о целесообразности расширения применения этой формы поддержки. Необходимо определить круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть использованы для софинансирования, установить четкие критерии определения условий получения этой финансовой помощи, порядок ее формирования и распределения.
Хорошо зарекомендовал себя Фонд реформирования региональных финансов как инструмент, стимулирующий органы государственной власти субъектов Федерации повышать качество управления общественными финансами. Регионы — получатели субсидий из этого Фонда достигли значительных результатов в реформировании региональных фи¬нансов.
В 2005 г. на смену ему пришел Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, методика распределения которого изменена с учетом проводимых реформ. Новая методология предусматривает возможность проведения обособленных кон¬курсов между субъектами Федерации и между муни¬ципальными образованиями.
Формирование Фонда, безусловно, сохраняет свою актуальность в период проведения реформ — бюджетной, местного самоуправления, разграниче¬ния предметов ведения и полномочий, администра¬тивной. При этом могут быть рассмотрены вопросы снижения ограничений для муниципальных образо¬ваний по участию в отборе на получение субсидий из него, установленных в настоящее время в виде мини¬мальной численности населения муниципалитетов.
Повышение бюджетной дисциплины субъектов Фе¬дерации и муниципальных образований. Бюджетным за¬конодательством РФ установлен ряд параметров формирования и исполнения бюджетов, соблюдение которых строго обязательно. В отношении территори¬альных бюджетов это — предельные размеры долга и дефицита, расходы на обслуживание долга, соотно¬шение текущих расходов и доходов бюджетов, зарплата госаппарата и др.
Однако по результатам мониторинга, проведен¬ного Минфином России, выявлено хроническое нарушение рядом регионов данных ограничений. И, несмотря на утверждение в ежегодном законе о феде¬ральном бюджете права приостанавливать перечис¬ление межбюджетных трансфертов получателям, нарушающим бюджетное законодательство, реализация этого права не получила системного воплощения. Это связано с отсутствием процедуры, последовательности действий и ответственных федеральных ведомств по применению санкций к субъектам Федерации, нарушающим бюджетное законодательство.
Несоблюдение ограничений, установленных Бюд¬жетным кодексом РФ, приводит не только к сниже¬нию устойчивости субфедеральных бюджетов, допускающих, в частности, превышение показателя долговой нагрузки, но и к нарушению единого правового пространства в части межбюджетных отношений. Поэтому необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, уточняющие как сами требования, так и порядок при¬нуждения к их соблюдению, а также разработать детальный порядок, устанавливающий методику оцен¬ки соблюдения требований бюджетного законода¬тельства и регламент действий федерального центра в данном случае, включая экономические и административные механизмы.
Предупреждение возникновения неплатежеспособности и оздоровление региональных и муниципальных финансов. Согласно бюджетному законодательству в субъектах Федерации и муниципальных образо-ваниях, имеющих значительную просроченную за¬долженность по расходным обязательствам может быть введена временная финансовая администрация.
В отношении высокодотационных регионов предусмотрена процедура заключения соглашений о мерax по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации, а также по осуществлению контроля за их исполнением. Аналогичные нормы действуют и в отношении муниципальных образований.
Чтобы избежать этих экстренных мер, необходи¬ма профилактика неплатежеспособности регионов и муниципальных образований, а также выявление наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, на основе чего будут утверждены типовые мероприятия по вос¬становлению платежеспособности и оздоровлению региональных и муниципальных финансов.
При этом особое внимание необходимо уделить разработке мер по упреждению возникновения не¬платежеспособности. В связи с этим целесообразно предусмотреть введение на федеральном уровне ре-гулярного мониторинга и оценки платежеспособно¬сти и качества управления общественными финанса¬ми регионов и аналогичных механизмов в отноше¬нии муниципальных образований — на уровне субъекта. Следует также разработать и утвердить регламент действий в процессе введения временной фи¬нансовой администрации.
Другое важное направление работы — установле¬ние различных условий осуществления бюджетного процесса для субъектов Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Так, в отношении высокодотационных регионов и органов местного самоуправления необходимо законодательно вводить дополнительные требования по эффективности использования бюджетных средств , включающие:
 независимую экспертизу проектов бюджетов с последующим обнародованием заключения по результатам экспертизы;
 дополнительные ограничения на объем государственного (муниципального) долга и величину дефицита бюджета;
 запрет на финансирование из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований прочих расходных обязательств в случае, если не профинансированы первоочередные социальные обязательства в полном объеме;
 утверждение вышестоящим уровнем власти пре¬дельных нормативов численности государственных и муниципальных служащих и работников бюджет¬ной сферы и предельных затрат на их содержание;
 систему дополнительных ограничений для субъектов Федерации и муниципальных образова¬ний, получающих дотации из вышестоящего бюдже¬та в размере более 80% бюджета данного субъекта.
Следует применить процедуру дифференцирова¬ния степени самостоятельности, объема прав и огра¬ничений в отношении региональных и местных вла¬стей в зависимости от уровня дотационности. Необ¬ходимо также усовершенствовать процедуру заклю¬чения и исполнения соглашений об оздоровлении го¬сударственных финансов, включив в них четкие права и обязанности сторон в случае нарушения условий соглашений, регламентировать методы финансового и административного воздействия в отношении на¬рушителей.
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвы¬чайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетных рас¬ходов. Главный недостаток действующей системы оказания финансовой поддержки в случае возник¬новения чрезвычайных ситуаций и стихийных бед¬ствий — отсутствие четкого алгоритма поведения в этой ситуации органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Не разработаны также формализованная оценка рисков и ущерба, критерии расходных потребностей и механизм софинансирования из федерального бюджета ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций межрегиональ¬ного и межмуниципального масштаба.
Такая система федеральной поддержки должна быть создана. Причем она должна не только эффек¬тивно содействовать ликвидации последствий стихий¬ных бедствий и чрезвычайных ситуаций, но и стиму-лировать проведение региональными органами власти профилактических мер по их предупреждению.
Одновременно целесообразно стимулировать рас¬ширение практики использования механизмов стра¬хования от последствий стихийных бедствий и чрез¬вычайных ситуаций.
Повышение результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного планирования. Со¬гласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 го¬дах, начата работа по реформированию управления бюджетными расходами на принципах бюджетиро¬вания, ориентированного на результат.
При этом, смещение акцентов бюджетного про¬цесса от управления бюджетными ресурсами (затра¬тами) на управление результатами не ограничивается только федеральным уровнем. Оно затронет и территориальные бюджеты. То есть по мере отработки соответствующих этапов реформы на федеральном уровне, следует распространять этот опыт на бюджетный процесс в регионах и муниципалитетах.
Реформирование бюджетного процесса должно обязательно учитываться в программах реформирования общественных финансов, реализуемых в рамках Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Внедрение бюджетирования по результатам на ре¬гиональном уровне тесно связано с необходимостью изменения действующего федерального И региональ¬ного законодательства в части организационно-пра¬вовых форм организаций бюджетной сферы, плани¬рования и управления финансами, определения пол¬номочий ответственных менеджеров, изменения си¬стем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством, систем текущего мо¬ниторинга и контроля за результатами. Кроме этого, требуется разработка соответствующих методических рекомендаций, в том числе, по определению себесто¬имости бюджетной услуги, по разработке и реализа¬ции целевых бюджетных программ, по разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы финансовых и операционных менеджеров.
Новая система управления требует и новых про¬фессиональных знаний, в частности, таких как стратегическое экономическое и финансовое планирование, оперативный и управленческий учет, управле¬ние финансами, финансовый и экономический ана¬лиз, управление качеством. Поэтому необходимо под¬готовить учебные пособия, отвечающие требовани¬ям сегодняшнего дня, организовывать семинары для сотрудников финансовых органов всех уровней бюджетной системы.
Среднесрочное бюджетное планирование предполагает начинать бюджетный цикл с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров перспективного (среднесрочного) финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.
Практика регулирования процесса перспективного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в значительном числе субъектов Федерации правовое регулирование среднесрочного планирования вообще отсутствует.
Повышение прозрачности региональных и муници¬пальных финансов . Прозрачность является лучшим средством контроля со стороны общества за эффек¬тивностью управления общественными финансами, повышает ответственность органов региональной и муниципальной власти за принятые решения, содей¬ствует укреплению внутренней дисциплины в госу¬дарственных и муниципальных учреждениях. В качественной информации о бюджете заинтересованы не только органы, осуществляющие управление об¬щественными финансами, но и граждане, инвесто¬ры, кредиторы, поставщики, другие субъекты хозяй¬ственной деятельности.
В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе существуют отдельные элементы статистической информации о состоянии региональных и муниципальных финансов, в числе которых отчетность об исполнении региональных и местных бюджетов. Вместе с тем, отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на региональном и муниципальном уровне, равная как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации.
Совершенствование законодательства субъектов Федерации. Согласно федеральному законодательству о разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы нормативно-правовое регулирование вопросов, отнесенных к полномочиям органов региональной и муниципальной власти, должно осуществляться, соответственно, региональными и местными органами власти . В ст. 85 и 86 Бюджетного кодекса РФ конкретизирована деятельность регионов и муниципальных образований по нормативно- правовому регулированию в связи с исполнением ими расходных обязательств.
Все это требует существенного расширения региональных нормативно-правовых баз, внесения изменений в действующие и принятия множества новых законов и постановлений. Поэтому в ближайшие годы необходимо интенсифицировать работу по оказанию помощи региональным и местным органам власти по разработке соответствующих нормативно-правовых актов, созданию единой правовой базы, доступной всем заинтересованным лицам.
Реализация предлагаемых на 2006-2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

Федеративное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и субнациональных властей. Возникающие в этих условиях финансовые отношения объединяются в понятия бюджетного федерализма.



1.2. Бюджетный федерализм
Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма.
В связи с этим возникает необходимость определения сущности и экономической природы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Для этого рассмотрим позиции российских исследователей. Л. Г. Игудин дает следующее определение бюджетного федерализма: «Это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих муниципальных образований» .
Наиболее кратко формулирует понятие бюджетного федерализма О.Богачева: «Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом» .
И.В. Подпорина считает, что: «Бюджетный федерализм — это фор¬ма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая пред-полагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса» .
Американский ученый Роберт У. Рефьюз в работе, посвященной концептуальным проблемам бюджетного федерализма, определяет его как систему, в которой государственное управление имеет два и более уровней .
Он предлагает рассматривать три основные составляющие бюд¬жетного федерализма:
• распределение расходных функций: какими должны быть за¬тратные обязательства каждого уровня власти;
• распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: каким образом бюджетные обязательства правительства каждого уров¬ня должны финансироваться;
• межбюджетные финансовые отношения: как должны взаимо-действовать между собой правительства различных уровней, какие по¬токи финансовых средств между уровнями и при каких условиях необ¬ходимы.
Совершенно очевидно, что эти три части в концептуальном смыс¬ле исключительно важны для понимания экономической природы как бюджетного федерализма, так и межбюджетных отношений.
Осмысление всех приведенных толкований позволяет понять, что сущность бюджетного федерализма связана с формированием систе¬мы экономических (денежных) отношений между федеральными ор¬ганами власти, субъектами Федерации и муниципальными образова¬ниями в бюджетно-налоговой сфере.
Помимо понятия «бюджетного федерализма» существует многообразие терминов, которые дополняют и уточняют его. Так, например, В.Б. Христенко, А.М. Лавров выделяют «экспериментальный» бюджетный федерализм, который был создан в Российской Федерации в результате первой реформы межбюджетных отношений в конце 1993 – начале 1994 года. Он «не опирался на целостную правовую базу и практически не затрагивал основы любой бюджетной системы – местные бюджеты» .
Е.В. Бушнин говорит о «цивилизованном экономическом федерализме» и «бюджетно– налоговом федерализме». Первый реально опирается на принцип бюджетно-налогового федерализма, представляет собой новое качество федерализма со справедливым разграничением бюджетов различных уровней, нормальной налогооблагаемой базой, активное участие регионов в налоговых доходах федерального уровня. В свою очередь, при анализе проблем межбюджетных отношений обосновано использование понятия «бюджетно-налоговый федерализм», так как налоговые отношения в схеме «центр – регионы» являются ключевыми .
О.С. Пчелинцев и М.М. Минченко предлагают переход к финансовому федерализму. Что означает: 1) постановку ряда вопросов, которые не отражались должным образом в работах по бюджетному федерализму (финансирование развития, управления собственностью, долевого участия развития местных финансов); 2) уточнение постановки некоторых других вопросов с позиции рационального использования всех финансовых ресурсов региона (выработка минимальных социальных стандартов и совершенствование трансфертов).
Возвращаясь к сути бюджетного федерализма, необходимо также отметить, что сущность бюджетного федерализма выра¬жается через его основные принципы. К ним относятся следующие:
 наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;
 единство общегосударственных интересов и интересов населе¬ния как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
 сочетание принципов централизма и децентрализма при разгра¬ничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, рас¬пределении и перераспределении последних в бюджеты разных уров¬ней на объективной основе;
 высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциа¬лу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;
 активное участие субъектов Федерации в формировании и реа¬лизации налогово-бюджетной политики государства, включая меж¬бюджетные отношения .
Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федерального, регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города и районы регионального значения; города районного значения, рабочие поселки, внутригородские районы, сельские поселения или их объединения) и более уров¬ней местных бюджетов. В США, например, в число местных бюджетов входят и школьные округа, организуемые населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не явля¬ется членами федерации, но от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации, с многом предопределяются такие отношения внутри последних — между региональным звеном бюджетной системы и местными бюджетами.
Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал в организации и функционировании бюджетной системы страны, не-обходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей, удов-летворение которых не может происходить путем распределения по труду (государственное управление, оборона и т. д.), и некоторых других общественных потребностей общефедерального значения. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации. Усиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного феде-рализма приемлемо в тех случаях, если оно способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, если осуществляется не в ущерб интересам и ресурсам долговременного социально-экономи¬ческого развития субъектов федерации, если вызвано чрезвычайны¬ми обстоятельствами и если принимается не как стратегическое на¬правление развития экономических основ федеративных отноше¬ний, а как временный маневр.
Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтере-сованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджет¬ных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для клас¬сического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюд¬жетную политику в пределах своей компетенции .
Активное участие субъектов федерации в формировании и реали-зации налогово-бюджетной политики государства в качестве принци¬па бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя послед¬ние в значительной степени характеризуют его особенности.
Исходя из этих принципов, понятие бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения налого¬во-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени само¬стоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных инте¬ресов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них местных территориальных образований.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Фе-дерации на период до 2005 г., принятая постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, не содержит определения бюджетного федерализма. Однако четко сформулированной целью программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным властям проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установлен¬ных бюджетных полномочий. Из этого следует, что под бюджетным федерализмом в данной Программе понимается бюджетное устройст¬во, отражающее правовые основы федеративного государственного устройства.
Таким образом, бюджетный федерализм — это основополагающая концепция (идеология) формирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в рамках государства. Он свидетельствует о том, что в данной стране сосуществуют различные уровни государственной бюджетной системы. Вместе с тем, концепция бюд¬жетного федерализма неотделима от фундаментальных идей федера¬лизма как территориальной формы демократии. Концепция состоит в том, что в понятии бюджетного федерализма соединяются идеология федерализма в государственном устройстве и основы межбюджетных отношений между уровнями власти. Поэтому целесообразно рассматривать оба понятия — «бюджетный федера¬лизм» и «межбюджетные отношения», которые системно взаимосвязаны.
В Программе также изложены основные подходы к проведению реформы бюджетной политики. Программа предусматривает мероприятия по пяти направлениям:
1. упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо посредством законодательства закрепить существование двух типов (уровней) муниципальных образований – территориальных (непосредственно входящих в состав иных муниципальных образований), уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.
2. разграничение полномочий органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти.
3. разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом реформы должна стать реализация принципа «один налог – один бюджет», при котором поступления по федеральным налогам полностью будут направляться в федеральный бюджет, по региональным – только в региональные бюджеты, по местным – в местные бюджеты. Очевидно, что в среднесрочной перспективе обеспечить вертикальную сбалансированность бюджетной системы без расщепления поступлений между бюджетами разных уровней не удастся. Исходя из этого, в Программе ставится задача поэтапного преобразования «регулирующих» доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами в «закрепленные» на долгосрочной основе (Налоговым и Бюджетным кодексами) доходные источники соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда поступления от федеральных налогов будут зачисляться в местные бюджеты, предполагается закрепление федеральным законодательством минимально гарантированного для каждого муниципалитета норматива.
4. создание эффективного механизма предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней. Главным каналом предоставления финансовой помощи из федерального бюджета является Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
Дополнительными элементами механизма финансовой помощи регионам стали Фонд регионального развития (софинансирование инвестиционных программ и проектов) и Фонд реформирования региональных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах).
5. регулирование управления региональными и местными финансами. Требуется разработка на федеральном уровне законов, устанавливающих единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу. При этом следует избегать чрезмерной регламентации управления территориальными бюджетами, подрывающий самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и муниципальных образований.
Одновременно необходимо повысить ответственность региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами.
Принятые в 2001 году главы Налогового кодекса закрепляют на долгосрочной основе за региональными и местными бюджетами поступления по двум крупным федеральным налогам – налог на прибыль и налог на добычу полезных ископаемых.
С 2002 года консолидированным бюджетам субъектов Федерации полностью передаются налоги на доходы физических лиц, плата за пользованием лесными и водными ресурсами.
Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях :
 при демократическом и четком разграничении полномочий и ответственности между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;
 если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми и достаточными финансовыми ресурсами, использование которых дает ощутимую социальную отдачу;
 если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.
Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они, как это уже было отмечено выше, не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.
Успешное территориальное управление экономическими и социальными процессами теснейшим образом связано с финансовой самостоятельностью субъектов Российской Федерации. Сегодня же таковой в большинстве регионов не наблюдается. Основная причина – несовершенство федеративного устройства России. Однако есть и другие весомые причины – жесткая фискальная налоговая политика и недостаточно продуманная региональная государственная политика, ставящая в далеко не равные условия регионы страны . Зачастую относительно «богатые» регионы ставятся в сложнейшие финансовые условия за счет перераспределения финансовых ресурсов их территорий. И, наоборот, «бедные» регионы за счет государственного перераспределения в их пользу финансовых ресурсов других регионов находятся в более предпочтительном финансовом состоянии.
Поэтому речь должна идти о создании нового механизма бюджетных взаимосвязей. Этот механизм должен быть сформирован как система взаимообусловленных форм финансовых отношений, охватывающих все три уровня бюджетной системы:

обеспечивающих законодательное закрепление бюджетных полномочий между ними, основанных на принципах бюджетного федерализма. Реализация такого подхода возможна только при осознании того, что вся система бюджетных (а не только межбюджетных) отношений должна быть ориентирована на достижении компромисса интересов государства в целом, его субъектов и граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости действия принципов бюджетного федерализма.
Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы должна быть основана на том, что принципы бюджетного федерализма должны пронизывать не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а весь бюджетный процесс, все его стадии и все уровни бюджетной системы .
Главным недостатком Бюджетного кодекса Российской Федерации является то, что из данного законодательного акта выпало понятие «бюджетного федерализма». Несмотря на то, что в 2001 году Правительство приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, взаимоотношения между органами власти Российской Федерации и её субъектов в бюджетно-финансовой сфере до сих пор не являются основополагающим направлением современной экономической политики.
Можно предложить следующую систему базовых условий формирования модели бюджетного федерализма в России :
 сочетание экономических интересов всех уровней власти в процессе бюджетного регулирования, обеспечивающего исполнение каждым уровнем своих функциональных задач по гарантированному предоставлению общественных услуг населению. (Конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения).
 Сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении их бюджеты разных уровней.
 Высокая степень ответственности органов власти каждого уровня (обеспеченная достаточным уровнем самостоятельности их бюджетов) за сбалансированность бюджета, бюджетная обеспеченность, исходя из налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованности в его наращивании, имея в виду и предоставление на местах необходимой налоговой инициативы, а также в эффективном расходовании бюджетных средств.
 Надежность, предсказуемость, устойчивость и достаточная эффективность системы методов оказания финансовой помощи.

1.3. Принципы межбюджетных отношений.
В Бюджетном кодексе РФ ( п. 2 ст. 129 ) зафиксированы следующие основные принципы, на которых основываются межбюджетные отношения:
• распределение и закрепление расходов бюджетов по определен-ным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распреде-ление по временным нормативам регулирующих доходов по уров¬ням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных об-разований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченно¬сти субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоот-ношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации (осново-полагающий принцип).
Перечисленные принципы были уточнены и дополнены в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2000 гг. в следующем виде:
— сбалансированность интересов всех участников межбюджетных
отношений;
— самостоятельность бюджетов разных уровней;
— законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами;
— объективно обусловленное перераспределение средств между
бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов
и муниципальных образований;
— единство бюджетной системы.
В силу различий бюджетных прав и полномочий различных уровней власти (по вводу налогов, установлению их ставок и налогооблагаемых баз, по определению состава и объемов расходов по направлениям и т.д.), а также в силу наличия значительных различий в уровне социально-эко-номического развития территорий внутри регионов система межбюджет-ных отношений на уровне муниципалитетов имеет свою специфику.
Например, из-за существенного неравенства подушевых бюджет¬ных доходов муниципальных образований в большинстве регионов закрепление единых нормативов отчислений за всеми местными бюдже-тами может привести к существенному сокращению возможности бюд¬жета субъекта РФ по выравниванию доходов малообеспеченных муниципалитетов.
Поэтому для субфедерального уровня необходимо уточнить общие требования (подходы) к организации межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В качестве таковых обычно рекомендуются следующие требования :
— самостоятельность местных бюджетов;
— равенство бюджетных прав контрагентов субъектов Российской
Федерации по межбюджетным отношениям;
— равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с региональными бюджетами;
— четкое законодательное разграничение на постоянной (долговре-менной без указания срока) основе расходных полномочий и доходных
источников (полностью или частично) между федеральным, региональными и местными бюджетами;
— объективно обусловленное перераспределение средств между
бюджетами в условиях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирования мобилизации доходов в бюджетную систему и решения иных социально-экономических
задач региона и его территорий;
— обязательность компенсации местным бюджетам уменьшения
их доходных источников или увеличения их расходных обязанностей
вследствие решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти.
Остановимся на принципе самостоятельности, который является для муниципальных бюджетов главным требованием к их организации на современном этапе бюджетного и межбюджетного строительства в Рос-сии. По сути дела все остальные требования в конечном счете определя-ются степенью реализации принципа самостоятельности местных (город-ских) бюджетов.
Обобщая результаты научных публикаций, законодательные и нормативные акты по этому вопросу, можно констатировать, что самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием предсказуемых источников доходов, возможностью мобилизовать доходы, соответству¬ющие расходным полномочиям, правом самостоятельно определять направления и формы их расходования, правом привлекать на законода¬тельных основаниях заемные средства, а также ответственностью мест¬ных органов власти за принятие и исполнение бюджетных решений. При этом предсказуемость доходных источников зависит от доли, занимаемой собственными доходами местных бюджетов в общем объеме их доход¬ной базы, от стабильности и прозрачности межбюджетного регулирова¬ния, от действенности мер, обеспечивающих недопустимость принуди¬тельной централизации в вышестоящий бюджет собственных доходов муниципальных образований.

Глава 2.
2.1. Характеристика Федерального бюджета на 2006 год
С 1 января 2006 года вступил в действие главный финансовый документ страны 2006 года – федеральный бюджет.
Основными параметрами принятого федерального бюджета на 2006 год отвечают главным задачам проводимых в стране реформ: административной, налоговой, жилищно-коммунальной, по образованию, по здравоохранению, военной, судебной, межбюджетной и другими.
Говоря об отличительных чертах федерального бюджета – 2006, Министр финансов РФ отметил, что «данный бюджет есть бюджет развития. При доработке в нулевом чтении доходы на 2006 год пересмотрены и увеличены на 328,7 миллиарда рублей – до 5 триллионов 390 миллиардов. Расходы не изменены и составляют 4 триллиона 270 миллиардов рублей. Учтены в бюджете поправки по объявленным Президентом национальным проектам: увеличены расходы на здравоохранение, образование, строительство жилья и сельское хозяйство» .
Бюджет 2006 года не только социальный, но и инвестиционный. В нем почти в 2 раза увеличены средства на инвестиционные проекты. Но не только по этой причине он является бюджетом развития. Помимо инвестиций, документ гарантирует макроэкономическую стабильность, снижение налогов и вложения в человеческий капитал.
Особенностью формирования бюджетов субъектов Российской Федерации в 2006 году является вступление в силу Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проходящая в соответствии с ним реформа местного самоуправления потребует от субъектов Российской Федерации и от федерального бюд¬жета дополнительных финансовых ресурсов.
Проект консолидированного бюджета Российской Федерации на 2006 год, внесенный Правительством Российской Федерации, предусматривает долю налоговых доходов субъектов Российской Федерации без финансовой помощи в размере 43,4 процента, что свидетельствует о снижении доли регионов в налоговых поступлениях по сравнению с 2005 годом (47 процентов).
Бюджет на 2006-й год, который в полтора раза превысит параметры бюджета прошлого года, — самый богатый в новейшей истории Российского государ¬ева за последние десять лет.
Третье чтение рассмотрения бюджета традиционно считается одним из самых сложных, потому что именно на этом этапе утверждается распределение финансовых средств федерального бюджета между регионами. Как показывает история принятия предыдущих бюджетов, третье чтение редко преодолевалось с первой попытки. Причина — межбюджетные отношения. Именно этот аспект был своеобразной ахиллесовой пятой всех предыдущих бюджетов страны. Центр и регион долго не могли поделить деньги между собой, и острота споров достигала высшей точки кипения. Каждый регион требовал себе из федерального пирога кусок поаппетитнее, у каждого находилось предостаточно уважительных поводов для того, чтобы взять деньги из Центра. Но, как известно, бюджет не резиновый, денег на все и на всех не хватит.
Вопросы местных бюджетов и в этот раз по-прежнему были в центре внимания депутатов. Учитывались все многочисленные поправки депутатов из всех фракций, замечания с мест. Чтобы лучше узнать и понять потребности регионов, Комитет Госдумы по бюджету и налогам перед вторым и третьим чтениями проводил серию выездных заседаний в Магадане, Владивостоке, в ряде центральных регионов.
В целях оказания поддержки местным властям по выполнению ими своих дополнительных функций на трехсторонней комиссии до третьего чтения было сделано распределение между бюджетами субъектов Российской Федерации. В результате: получено 20 млрд. рублей дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2006 год; 2,7 млрд. рублей субсидий из Федерального фонда регионального развития. В результате третье чтение, которое называют самым конфликтным, на этот раз было наиболее конструктивным и проходило в атмосфере делового взаимопонимания между сторонами. Председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам подчеркнул, что работа над бюджетом 2006 года в третьем чтении существенно отличалась от работы над бюджетами прошлых лет. Если раньше при рассмотрении бюджета в третьем чтении от Правительства и депутатов поступало не менее 4 тысяч поправок, то в этом году их получили чуть больше тысячи .
В целом расходы на 2006 год по разделу «Межбюджетные трансферты» определены в объеме 1 431,8 млрд. рублей. Финансовая помощь регионам в 2006 году предусматривается в сумме 529,3 млрд. рублей. Традиционно основу раздела составляют пять фондов оказания финансовой помощи регионам, главным из которых является Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в сумме 228, 2 млрд. рублей, что на 38,3 млрд. рублей больше, чем было предусмотрено в бюджете 2005 года.
Федеральный фонд софинансирования социальных расходов составит 26,2 млрд. рублей и превысит уровень минувшего года на 3 процента. Средства этого фонда будут направлены в основном труженикам тыла и реабилитированным лицам.
Фонд компенсаций определен в сумме 72,8 млрд. рублей с увеличением в 2,2 раза по сравнению с прошлым годом и направлен на обеспечение финансирования делегируемых субъектам и органам местного самоуправления полномочий Российской Федерации.
Фонд регионального развития образован в сумме 2,8 млрд. рублей и средства этого фонда будут направляться на развитие инженерной инфраструктуры регионов при условии выделения субъектами средств на эти же цели.
Нельзя не сказать о законотворческой деятельности комитета в области совершенствования межбюджетных отношений, являющегося сегодня одним из наиболее актуальных вопросов реформирования бюджетной системы РФ.
Государственная Дума одобрила важный законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом устанавливается порядок замены дотаций из фондов дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов в соответствующие местные бюджеты, а также порядок пре¬доставления субвенций из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации, которые должны применяться в переходный период с 2006 до 2008 года. Это имеет большое значение при вступлении в силу Закона № 131-ФЗ с 1 января 2006 года.
Данные положения закона позволят органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных районов при формировании и утверждении проектов бюджетов субъ¬ектов Российской Федерации и местных бюджетов обеспечить более эффективное и обоснованное выравнивание бюджетной обеспеченности муници¬пальных образований.
Кроме этого, положения закона создадут дополнительные условия и стиму¬лы для органов местного самоуправления муниципальных образований по развитию налоговой базы на соответствующей территории, привлечению инвестиций и комплексному социально-экономическому развитию муниципальных об¬разований.
Существует древняя притча о рыбаке и нищем. Рыбак ловил рыбу на берегу реки, а к нему каждый день приходил нищий и просил дать ему рыбы, чтобы не умереть с голоду. Тот по доброте душевной делился с ним уловом. Но однажды рыбак вместо рыбы дал ему удочку и научил нищего ловить рыбу. Вскоре нищий стал не менее обеспеченным, чем рыбак. Суть этой притчи проста: люди должны по¬чувствовать, что их судьба в их собственных руках. Это относится и к регионам, которым уже пора самим зарабатывать. И в этом плане нынешний бюджет им такие возможности предоставляет. В качестве символической удочки может послужить методика развития собственной экономической базы за счет стиму¬ляции производительности труда, создания новых технологий, развития мало¬го бизнеса. Новизна этой методики состоит в том, что она стимулирует точки роста, призывает к выработке четких приоритетов инвестирования с ясной перспективой отдачи и отрицает «размазывание бюджета», полученного от стремительно уменьшающегося числа регионов-доноров, тонким слоем по всей стране.


2.2. Модель взаимодействия бюджета города с бюджетами
административных округов (на примере г. Москвы)
Финансовые ресурсы местного самоуправления, образующие местные бюджеты, в значительной степени зависят от организации межбюджетных отношений в стране. Совершенствование местных финансов является важнейшим направлением дальнейшего реформирования межбюджетных отношений с целью создания в стране реального бюджетного федерализма.
Построение, формирование и функционирование бюджетов органов местного самоуправления и межбюджетных отношений соответствующего уровня в той или иной степени определены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, части первой Налогового кодекса РФ, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Начиная с 1992 года на территории г. Москвы исполнялся единый бюджет города с выделением в расходной части финансовых ресурсов административных округов. Принципиальное отличие бюджетов до и после 1990 года заключается в том, что раньше бюджет Москвы объединял городской бюджет, бюджеты 33 районов и г. Зеленограда, причем 5 из них включали в себя еще 7 поселковых и 1 сельский бюджет. Удельный вес районных бюджетов в общем объеме бюджета г. Москвы в 1989 году составлял почти 34 %, а в 1990 году - 37,5 %.
После введения нового административно-территориального деления в городе Москве, когда вместо 33 районов были образованы 10 административных округов, которые в свою очередь подразделялись на 139 муниципальных округов (позже переименованы и преобразованы в 125 районов г. Москвы) встал вопрос о бюджетном устройстве. Было принято решение о том, что на территории Москвы формируется и исполняется единый бюджет города. В соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 года №96 в г. Москве формируется единая бюджетная система, которая требовала выработки новых подходов к созданию финансовой базы территориальных органов исполнительной власти. В целях обеспечения финансовых возможностей для участия административных и муниципальных округов в реализации социально-экономических программ в соответствии с постановлением правительства г. Москвы №230 от 10 декабря 1991 года «О создании Фондов финансовых ресурсов административных (муниципальных) округов» в каждом административном и муниципальном округе был создан внебюджетный Фонд финансовых ресурсов.
Для функционирования единого бюджета города Москвы Департаменту финансов был открыт основной бюджетный счет для зачисления доходов и осуществления расходов. Финансовые управления административных округов являются держателями филиальных счетов.
Формирование "общего кошелька" позволило безболезненно выжить столице в период высочайшей инфляции, отсутствия денег, плохого наполнения казны.
Исполнение бюджета города Москвы относится к ведению Правительства Москвы. Основные функции по исполнению городского бюджета возложены на Департамент финансов, в структуру которого входят различные управления, отделы, сектора, а также территориальные подразделения - финансовые управления административных округов (с 1 апреля 2000 г. - финансово-казначейские управления). Исполнение бюджета города Москвы до введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР» от 10.10.91 г. N1734-1 и Законом города Москвы «О бюджетном процессе в Москве» от 06.09.95г. N17. Этими законами устанавливалась банковская система кассового исполнения бюджета. Вопрос перехода на казначейскую систему исполнения бюджета является ведущим в области совершенствования бюджетной политики. В 2001 году в бюджетной системе произошли существенные изменения, позволившие сблизить механизм ее функционирования с Положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Законом города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе городе Москве» от 09.10.2002г. №51 установлено казначейское исполнение бюджета города Москвы. Правительство Москвы заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации городского хозяйства, соблюдения режима экономии в расходовании средств, а также более полного привлечения налоговых средств.
Исполнение единого бюджета города в части доходов происходит, главным образом, на уровне префектур, поскольку основная часть доходов поступает в разрезе источников на филиальные счета по территории округов, в том числе налог на прибыль, акцизы, налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, налоги на имущество, прочие налоги и неналоговые доходы. Финансируется же с уровня административных округов только третья часть всех расходов бюджета города. Такое положение обуславливает необходимость ежедневного бюджетного регулирования, то есть обеспечение сбалансированности доходов и расходов по основному счету бюджета и его филиальным счетам по каждому административному округу. Для этого Департамент финансов ежеквартально утверждает пропорции распределения ежедневно поступающих на филиальные счета доходов между городским и территориальным уровнем. Пропорции распределения рассчитываются как соотношение финансовых ресурсов округа, утвержденных в бюджетных показателях и расчетных заданий по мобилизации доходов по округу. Утвержденные пропорции распределения применяются ежедневно путем перечисления средств с филиального счета финансового управления на основной счет бюджета.
В 2001 г. после внесения соответствующих изменений в Устав горо-да в Москве было воссоздано местное самоуправление на уровне го-родских районов.
В соответствии с Законом г. Москвы от 13 июля 2001 г. № 32 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы» бюджетная система г. Москвы состоит из бюджетов двух уровней: первый уро¬вень — бюджет г. Москвы, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы; второй уровень — бюджеты муниципальных образований. Бюджет г. Москвы и свод бюджетов муниципаль¬ных образований составляют консолидированный бюджет г. Москвы. Согласно ст. 32 указанного Закона муниципальные образования в г. Москве имеют самостоятельные бюджеты, утверждаемые представительными органами местного самоуправления. Формирование, утверждение и исполнение бюджетов муниципальных образований, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления. Доходы бюджетов муниципальных образований создаются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, определенных закона¬ми г. Москвы в соответствии с федеральным законодательством.
Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» определено, что местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие законами г. Москвы (ст. 30). Однако согласно ст. 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» право установления местных налогов принадлежит представительным органам местного самоуправления.
Московской городской Думой 9 октября 2002 г. был принят Закон г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве». Статья 2 Закона предусматривает принятие представительны¬ми органами местного самоуправления г. Москвы нормативных право¬вых актов о бюджетах муниципальных образований. Статья 3 определя¬ет, что бюджетная система Москвы состоит из бюджетов двух уровней: городского и бюджетов муниципальных образований. Правовая форма бюджетов муниципальных образований определяется их уставами.
В соответствии со ст. 8 указанного Закона источники формирова¬ния доходов бюджетов муниципальных образований определяются за¬коном города Москвы в рамках прав, предоставленных федеральными законами, и с учетом полномочий, переданных органам местного са-моуправления законами города Москвы.
Согласно ст. 10 Закона формирование расходов бюджета города и бюджетов муниципальных образований базируется на основе единых минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг и на единых методологических основах расчета минимальной бюд¬жетной обеспеченности.
Исключительно из городского бюджета Москвы должны финанси-роваться расходы, имеющие общегородское значение:
o обеспечение функционирования органов государственной вла¬сти города;
o обслуживание и погашение государственного долга г. Москвы;
o обслуживание функционирования городского пассажирского
транспорта и метрополитена;
o проведение общегородских выборов и референдумов;
o формирование государственной собственности г. Москвы;
o осуществление международных и внешнеэкономических связей
г. Москвы;
o содержание правоохранительных органов, органов по делам
гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; Военного комис¬сариата г.Москвы;
o проведение мероприятий по поддержке промышленности и ма-лого предпринимательства;
o финансирование учреждений социальной сферы общегород¬ского значения.
Из бюджетов муниципальных образований г. Москвы финанси-руются:
а) содержание органов местного самоуправления;
б) расходы, передаваемые на выполнение функций и полномочий,
закрепленных за органами местного самоуправления в соответствии с
законодательством г. Москвы о местном самоуправлении.
Оказание финансовой помощи из бюджета города бюджетам муниципальных образований может осуществляться в следующих формах:
а) предоставление дотаций для выравнивания уровня минималь¬ной бюджетной обеспеченности с целью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, по направлениям, отнесенным к предметам ведения муници¬пальных образований;
б) предоставление субвенций и субсидий на финансирование от¬
дельных целевых расходов;
в) предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассо¬вых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципаль¬ных образований.
В соответствии с бюджетом г. Москвы на 2006 год объем финансовой помощи, передаваемой из бюджета города Москвы бюджетам муниципальным образованиям составит:

Наименование муниципальных образований
Сумма (тыс. рублей) Доля в расходах бюджета г. Москвы
(%)
Восточный АО 62 877 1,12
Западный АО 43 106 0,77
Зеленоградский АО 39 293 0,7
Северный АО 65 497 1,18
Северо-Восточный АО 65 681 1,17
Северо-Западный АО 26 861 0,48
Центральный АО 21 190 0,38
Юго-Восточный АО 48 249 0,86
Юго-Западный АО 49 158 0,88
Южный АО 56 690 1,01
Итого: 478 602 8,3
Наименования муниципальных образований
Сумма (тыс. рублей) Доля в расходах бюджета г. Москвы
(%)
Восточный АО 15 136 0,27
Западный АО 12 298 0,22
Зеленоградский АО 4 730 0,08
Северный АО 15 136 0,27
Северо-Восточный АО 16 082 0,29
Северо-Западный АО 7 568 0,13
Центральный АО 9 460 0,17
Юго-Восточный АО 11 352 0,20
Юго-Западный АО 11 352 0,20
Южный АО 15 136 0,27
Итого: 118 250 2,11

В данной таблице рассчитаны предоставляемые в 2006 году из бюджета г. Москвы бюджетам муниципальных образований субвенции для осуществления передаваемых полномочий по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав .
Планирование расходов городского бюджета и бюджетов муници-пальных образований должно осуществляться исходя из доходных воз-можностей консолидированного бюджета г. Москвы.
Для предоставления дотаций на выравнивание уровня минималь¬ной бюджетной обеспеченности в бюджете города может формиро¬ваться фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Порядок его образования и расходования определяется отдельным за¬коном г. Москвы или законом г. Москвы о бюджете города на очеред¬ной финансовый год.
Межбюджетные отношения в г. Москве основываются на принци¬пах, определенных Бюджетным кодексом РФ. Они предусматривают:
а) распределение и закрепление расходов между уровнями бюджет¬
ной системы;
б) разграничение поступления доходов по уровням бюджетной
системы;
в) равенство бюджетных прав муниципальных образований;
г) достижение минимальной бюджетной обеспеченности на всех
уровнях бюджетной системы г. Москвы;
д) равенство бюджетов муниципальных образований г. Москвы во
взаимоотношениях с городским бюджетом Москвы.


2.3. Пути совершенствования межбюджетных отношений
Разработка целостной стратегии развития межбюджетных отношений предполагает решение следующих задач:
 анализ теоретических основ бюджетного федерализма;
 обобщение международного опыта отношений в данной сфере;
 всесторонний учет российской специфики.
Должны быть также сформулированы четкие цели развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и способы их достижения. Последовательное решение этих проблем позволит разработать эффективную стратегию, которая обеспечит достижение как текущих, так и долгосрочных целей.
Современная теория бюджетного федерализма обладает достаточным объемом знаний для выработки основных стратегических направлений совершенствования межбюджетных отношений, но тем не менее дает ответы далеко не на все вопросы экономической практики. Предлагаемые подходы нуждаются в практической проверке. Именно поэтому в зарубежной экономической литературе используется понятие «лабораторный федерализм» . Речь идет о необходимости проведения экспериментов в сфере бюджетного федерализма даже в давно сложившихся федерациях.
Для разработки стратегии развития межбюджетных отношений большое значение имеет:
• во-первых, разграничение расходных полномочий трех уровней власти должно основываться на критерии эффективности, но с учетом приоритета общенациональных задач.
• во-вторых, разграничение доходных полномочий следует осуществлять с учетом 1) степени мобильности объектов налогообложения, 2) реального политического веса конкретного уровня власти и его способности обеспечивать на данном этапе эффективность сбора налогов.
• в-третьих, степень возможной децентрализации в сфере бюджетного федерализма ограничивается сложившейся дифференциацией территорий по уровню ВВП на душу населения. Эта дифференциация предопределяет масштабное перераспределение доходов в целях обеспечения равного доступа граждан к социальным гарантиям, а также оказание финансовой помощи регионам для выравнивания уровней экономического развития.

Очень важно для разработки стратегии развития межбюджетных отношений выявить и решить ряд актуальных проблем. Важнейшими из них являются следующие:
Правовой статус участников межбюджетных отношений. Эта проблема состоит в недостаточной регламентации отношений центра и субъектов Федерации при неопределенности статуса последних. С провозглашением Конституцией РФ равенства субъектов Федера¬ции все республики в составе России имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами — краями, областя¬ми, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и сни¬жает эффективность межбюджетных отношений.
Совершенствование налоговой системы с целью укрепления доходной базы бюджетов всех уровней. Важным направлением развития межбюджетных отношений является принятие мер по увеличению налоговых источников в доходах бюджетов. Особую роль в решении этого вопроса должна сыграть эффективная налоговая система страны. Необходимо пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы, так как разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений .
Децентрализация межбюджетных отношений. Опыт управления иерархическими многоуровневыми системами показывает, что жесткая централизация ресурсов и властных полномочий не только не повышает эффективность деятельности системы, но и ухудшает показатели работы и системы в целом, и ее отдельных подсистем.
Формирование и достижение общегосударственных целей при относительной самостоятельности подсистем на принципах самоорганизации обеспечивают целостность, устойчивость и выживаемость системы в целом, а также ее составляющих. Единство и целостность бюджетной системы государства на основе принципов бюджетного федерализма обеспечивается не через аккумуляцию всех функций, прав и финансовых ресурсов в центре, а посредством их оптимального разграничения по уровням государственного управления и местного самоуправления, равноправия и свободы при проведении самостоя¬тельной экономической политики.
Становление бюджетного федерализма неизбежно влечет за собой переход к подлинной децентрализации управления бюджетной системой, к кардинальному изменению межбюджетных отношений между органа¬ми власти всех уровней в этой сфере. Такая децентрализация предполага¬ет необходимость тесного, согласованного взаимодействия всех уровней исполнительной власти по формированию единой бюджетной политики.


Заключение
Анализируя выше сказанное, можно сделать следующие выводы:
 межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, которые охватывают не только финансовую помощь регионам, но и распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов.
Выбор модели межбюджетных отношений определяется государственным устройством (федерация, унитарное государство) и
социально-экономической ситуацией, складывающейся в стране, характеризуемой, в частности, территориальными различиями в уровне жизни, порождаемыми, в свою очередь, региональными диспропор¬циями. Факторами, обусловливающими особенности межбюджетных отношений, являются:
• природно-климатические условия страны, определяющие особенности регионального развития и соответственно масштабы терри¬ториального перераспределения ресурсов;
• степень территориальных диспропорций в экономике;
• цели социально-экономической политики, проводимой центральными властями;
• соотношение политических сил между центральной и региональными элитами.
 Федеративное устройство государства предполагает наличие
полномочий субъектов федерации в сфере сбора налогов и осуществления расходов. Полномочия местных органов власти обычно регулируются субъектами федерации. Поэтому воздействие центральных властей на формирование местных бюджетов обычно оказывается ограничен¬ным. Усиление влияния федеральных органов власти на финансы муни¬ципалитетов можно рассматривать в качестве сложившейся тенденции, которая особенно заметна в странах с неустойчивой экономикой и в странах со значительными территориальными диспропорциями.
Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет де¬прессивный характер недостаточно развитых регионов.
Обоснованное сочетание полномочий высших уровней власти и местного самоуправления определяется текущей экономической ситуаци¬ей, а также теми задачами, которые центральные власти ставят перед со¬бой в выравнивании уровня экономического развития территорий.
Избыточная концентрация ресурсов на федеральном уровне является следствием сырьевой направленности экспорта в сочетании с де-прессивным состоянием импортозамещающих отраслей. В таких усло¬виях основные финансовые ресурсы аккумулируются в федеральном бюджете.
Таким образом, преодоление кризисных явлений в экономике и выход на траекторию интенсивного развития резко увеличивает возможно¬сти расширения финансовых полномочий местных органов власти.
Улучшение материального положения людей повышает их требования к благоустройству городов и поселков, качеству дорог, освеще¬нию улиц, состоянию подъездов. Это также приводит к увеличению роли местных финансов — источников обеспечения хороших условий проживания и состояния окружающей среды.
Особенностью развития производительных сил на современном этапе является быстрый рост малых и средних предприятий, способных эффективно использовать современные технологии, применять достижения научно-технического прогресса. Они обладают мобиль¬ностью и быстро приспосабливаются к рыночным условиям. Малые и средние предприятия рационально размещать в небольших городах и населенных пунктах с относительно недорогими трудовыми ресурса¬ми, с невысокой платой за арендуемые помещения. Однако эффектив¬ность создания таких предприятий зависит от наличия развитой ин¬фраструктуры. Стимулирование создания и размещения на определен¬ной территории малых и средних предприятий должно обеспечиваться политикой местных властей, подкрепленной соответствующими фи¬нансовыми возможностями.
Таким образом, основные тенденции развития современной экономики предопределяют повышение значения муниципальных обра-зований как в аккумулировании финансовых ресурсов, так и в осуще-ствлении необходимых расходов.
Укрепление муниципальных финансов помимо экономических призвано решить важную социально-политическую задачу — развивать демократические начала в жизни общества, способствовать само-организации населения и росту его активности в обеспечении своих интересов.
Усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой системе страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда политических и экономических проблем. Главные из них- разработка критериев определения полномочий местных органов власти и закрепление за ними соответст-вующих ресурсов.
При разработке таких критериев следует, прежде всего, учитывать, что в настоящее время почти 40% всех налогов собирается в 10 субъектах Федерации, на территории которых проживает около 10% населе¬ния страны. Поэтому, с одной стороны, расширение полномочий ме¬стного самоуправления ограничивается их ресурсной базой; с другой стороны, упрочение этой базы станет возможным только после выхода экономики страны на устойчивые темпы роста.
 Мировой опыт показывает, что для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного само¬управления. Основными факторами этого процесса считаются:
• увеличение общего объема поступлений налоговых платежей в случае их обоснованного распределения между бюджетами различных уровней;
•повышение эффективности использования финансовых ресур¬сов при осуществлении определенного перечня расходов на местном
уровне;
• необходимость повышения качества жизни населения, в частно¬сти комфортности проживания;
• усиление требований к инфраструктуре городов и поселков при
размещении производительных сил (при создании новых предприятий).

 Для разработки стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации основополагающее значение имеют следующие положения.
Во-первых, разграничение расходных полномочий трех уровней власти должно основываться на критерии эффективности при наличии приоритета общенациональных задач.
Во-вторых, разграничение доходных полномочий следует осуществлять с учетом степени мобильности объектов налогообложения, ре¬ального политического веса конкретного уровня власти и его способ-ности обеспечивать на данном этапе эффективность сбора налогов.
В-третьих, степень возможной децентрализации в сфере бюджет¬ного федерализма ограничивается сложившейся дифференциацией территорий по уровню ВРП на душу населения. Эта дифференциация предопределяет масштабное перераспределение доходов в целях обес¬печения равного доступа граждан к социальным гарантиям, а также оказание финансовой помощи регионам для выравнивания уровней экономического развития.
В-четвертых, несмотря на значительное преимущество целевой финансовой помощи, оказываемой в виде субсидий (долевых целевых грантов), неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.
Таким образом, совершенствование межбюджетных отношений позволит обеспечить оптимальное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов по территории страны и тем самым будет способствовать укреплению российской государственности.


Список использованной литературы
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст, действующая редакция.- М.: Издательство «Экзамен», 2005.-160 с. (Серия «Кодексы и законы»).
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части I и II.- М.: ИНФРА-М, 2006.- 640 с.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями)- «Консультант Плюс».
5. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года. № 126-ФЗ.
6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» с приложениями.- М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка «Российской газеты», 2006 г.
7. Федеральный закон «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»
8. Закон города Москвы «О бюджете города Москвы на 2006 год». «Консультант Плюс».
9. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Фе-дерации на период до 2005 г., принятая постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.
10. Горегляд В. П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002.- 229 с.
11. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002.
12. Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования, М.: УРССЮ, 2002. С11.
13. Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений.- М.: Экономистъ, 2004.- 248 с.- (Res cottidiana).
14. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации : учебное пособие / Т. М. Ковалева, С. В. Барулин.- 2-е изд.- М.: КНОРУС, 2006. – 208 с.
15. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Финансы: Учебник.- М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000.-760 с.
16. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.- 550 с.
17. Бюджетная система и учет в России: Учебно-методическое пособие / Под общей редакцией В. М. Герасимова, М.П. Афанасьева, Б.П. Елисеева, А. Г. Шорникова.- М.: Мысль, 2002.- 237 с.
18. Государственные и территориальные финансы / Под ред. Л. И. Сергеева. Калининград, 2000 г.
19. Финансовое право / Под редакцией Н. И. Химичевой.- М., 1999.
20. Финансы: Учебник / Под ред. д-ра экон. наук, проф. С.И. Лушина, д-ра экон. наук, проф. В.А. Слепова.- 2-е издание, перераб. и доп. – М.: Экономистъ, 2003. С. 292.
21. Игровой практикум по дисциплине «Государственные и муниципальные финансы». 2-е изд. /Сост.: А.Ю. Чалова.- М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2005. С 75.
22. А.Г. Силуанов. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах // Финансы. 2006. №1. С 3.
23. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Во¬просы экономики. 1998. № 8. С. 32.
24. В.Б.Христенко, А.М. Лавров. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2. С. 3.
25. Е.В. Бушнин. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма // Финансы. 1998. №11. С.3
26. Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Россий¬ской Федерации // Финансы. 1998. № 8.
27. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения, бюджетное регулирование // Фи¬нансы. 1999. № 10. С. 17.
28. Рефьюз Роберт У. Общая теория бюджетного федерализма. Финансирование правительственных расходов, сравнительный анализ систем фискального федерализ¬ма в различных странах // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. М. 1996.
29. www.arc.council.gov.ru
30. www.interfax.ru
31. www.fednews.ru
32. www.minfin.ru
33. www.news.accoona.ru
34. www.urbaneconomics.ru