Аннотация

В данной дипломной работе рассмотрены теоретические основы и практические механизмы реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Первая глава посвящена изучению основных аспектов составления и рассмотрения бюджета, рассмотрению стадий бюджетного процесса Во второй главе проведен сравнительный анализ существующих моделей бюджетирования, показана российская практика применения бюджетирования, ориентированного на результат в органах государственной власти, а также тщательно проанализированы нормативно-правовые документы, регламентирующие данный процесс.
Третья глава содержит подробный анализ зарубежного опыта использования программно-целевого метода, уточнены модели бюджетирования, применяемые в развитых странах. Рассматриваются предложенные автором выводы и рекомендации по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат в органы государственной власти.

Annotation

In the given degree work theoretical bases and practical mechanisms of reforming of budgetary process in the Russian Federation are considered. The first chapter is devoted to studying of the basic aspects of drawing up and consideration of the budget, to consideration of stages of budgetary process In the second chapter the comparative analysis of existing models of budgeting is lead, the Russian practice of application of the budgeting focused on result in public institutions is shown, and also the legal documents regulating given process are carefully analysed. The third chapter contains the detailed analysis of foreign experience of use of a
target method, the models of the budgeting applied in the developed countries are specified. The conclusions offered by the author and recommendations on of the budgeting focused on result in public institutions are considered.


Содержание
Введение……………………………………………………………………………………….2
1. Теоретические основы бюджетной реформы в Российской Федерации
1.1. Бюджет как экономическая категория. Понятие бюджетного процесса…………...…..6
1.2. Цель и основные аспекты реформирования бюджетного процесса………………...…16
2. Бюджетирование, ориентированное на результат как инновация в сфере управления государственными финансами
2.1. Сущность, содержание и роль бюджетирования в системе государственного управления финансами………………………………………………………………………...21
2.2.Современное состояние и практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации………………………………………...………………...35
2.3.Анализ законодательства, регламентирующего процесс бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации………………………………….46
3. Зарубежная практика и основные направления развития результативной модели в Российской Федерации
3.1. Международный опыт использования программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат…………………………………………..59
3.2. Проблемы и перспективы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в органы государственной власти…………………………………………………68
Заключение…………………………………………………………………………………….78
Список литературы………………………………………………………………...…………81
Приложения



Введение
В настоящее время в Российской Федерации происходят глобальные перемены. Это в первую очередь связано с интеграцией Российской экономики в международную экономическую систему и необходимостью обеспечения социально-экономического развития страны, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности. Данные преобразования требуют кардинального пересмотра роли государственного управления в системе жизнедеятельности страны.
Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса к государству, его способности гарантировать права собственности и обеспечивать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения. Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой бюрократических барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества.
Диапазон управленческих воздействий крайне узок, а сам их механизм неэффективен. Административные процедуры определены нечетко, а оставленное чиновникам широкое поле деятельности приводит к коррупции.
В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования производственной инфраструктуры, негативно влияя на инвестиционный и предпринимательский климат.
По существу, сфера управления государственными расходами превратилась в ограничивающий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.
Необходимо преодолеть разрыв между слабым уровнем государственного управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы системы государственного управления.
Одним из эффективных средств решения этой задачи является разработка и внедрение инновационной системы управления по результатам, основанной на использовании программно-целевых методов бюджетирования.
Существующая в настоящее время в России система управления государственными расходами не отвечает требованиям эффективного использования бюджетных средств. Планирование бюджетных расходов в целом основано на показателях нормативных издержек, и не учитывает результативности финансируемых работ. Сложившаяся система расходования бюджетных средств имеет ряд недостатков:
­ во-первых, отсутствует увязка размеров выделяемых ассигнований объему и сложности выполняемых функций, что приводит к отрыву задач деятельности от их ресурсного обеспечения. В результате одни функции финансируются избыточно, а другие недостаточно;
­ во-вторых, ограничение полномочий в возможности использования выделенных средств не позволяет осуществить расходы в соответствии с целями и объемами деятельности, объемами и специальными требованиями, предъявляемыми характером выполняемых функций. Основными параметрами контроля остаются статьи расходов, а критериями – целевое (в соответствии со статьями расходов), своевременное и полное использование выделенных ассигнований. Эти механизмы мешают рациональному использованию бюджетных средств и не позволяют оперативно реагировать на изменения внешней среды, корректировать деятельность в зависимости от изменяющихся потребностей в государственных услугах, внедрять новые механизмы оптимизации деятельности;
­ в-третьих, планирование бюджета на основе сложившихся параметров, контроль за используемыми ресурсами, а не за результатами деятельности приводят к чрезмерной централизации бюджетных и финансовых полномочий. Возникает объемный, непроизводительный и расточительный по времени и ресурсам поток финансовых согласований, проверок и отчетности, вытесняющий в значительной степени основную деятельность;
­ в-четвертых, затянутость и громоздкость процедуры рассмотрения проекта бюджета, ориентированной на технические детали приводит к ущербу оценки приоритетов социально-экономической политики и ее реализации.
Все это сказывается как на качестве предоставляемых отдельными органами власти государственных услуг, так и на эффективности государственного аппарата в целом, его подконтрольности высшему руководству страны и обществу, что диктует переход к более эффективным методам бюджетного планирования, основанных на проведении теоретических и методологических исследований в данной области.
В этой связи основой государственного управления и формирования бюджета страны должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само государственное управление – приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность органов власти должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.
Все это говорит о необходимости проведения серьезных преобразований в бюджетном процессе, направленных на повышение эффективности деятельности государственных органов власти и качественное исполнение государством своих функций.
Актуальность проблемы повышения эффективности системы управления государственными финансами и внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень научных исследований в данной области определили выбор темы дипломной работы, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.
Предмет и объект исследования.
Объектом исследования выступает система управления государственными финансами.
Предметом исследования являются организационно-экономические методы, инструменты и технологии управления финансами государства.
Цель и задачи исследования состоят в развитии теоретических и методологических основ управления государственными финансами и разработке рекомендаций по внедрению программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат.
Для достижения названной цели были поставлены и решались следующие задачи:
­ исследование теоретических и методологических основ государственного управления финансами;
­ исследование классификации моделей бюджетирования органов исполнительной власти;
­ обобщение международной и российской практики использования бюджетирования, ориентированного на результат, выявление основных ограничений на внедрение данной системы;
­ проведение анализа нормативно-правового, организационного, методического и статистического обеспечения формирования бюджетов государственных органов исполнительной власти;
­ разработка рекомендаций по внедрению программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации;
­ разработка рекомендаций по оптимизации внутреннего процесса формирования бюджетов государственных органов исполнительной власти в системе бюджетирования, ориентированного на результат;
­ анализ методики планирования бюджетов государственных органов исполнительной власти в системе бюджетирования, ориентированного на результат;
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, а также научные труды зарубежных и российских ученых, касающиеся теории финансового управления в органах исполнительной власти.
Нормативно-правовую основу исследования составили законодательные и нормативные документы Российской Федерации.


1. Теоретические основы бюджетной реформы в Российской Федерации

1.1 Бюджет как экономическая категория. Понятие бюджетного процесса.
Бюджет — конкретный, подробный план сбора и использования финансовых ресурсов государства, основное средство проведения им финансовой политики. Такой план имеет или должен иметь каждый получатель и владелец доходов: предприятие, организация, семья, от¬дельные граждане. Но, разумеется, бюджет государства принципиаль¬но отличается от бюджетов всех других самостоятельных экономичес¬ких субъектов, так как он отражает интересы общества в целом. Помимо плана сбора доходов и осуществления расходов под бюджетом обычно понимают и самую сумму этих доходов и расходов
Бюджет служит предпосылкой и финансовой базой функциони¬рования государства и осуществления им тех функций, которые об¬щество уполномочило его осуществлять. В современных условиях государство, помимо содержания всех ветвей власти, органов управ¬ления, правопорядка и внешней обороны, влияет также и на важ¬ные экономические и социальные процессы. Поэтому при помощи бюджета решаются вопросы финансового регулирования как на макроуровне в масштабах всей страны, всего хозяйства, так и в от-дельных регионах и на уровне местного самоуправления. Ввиду осо¬бой важности бюджета для всех сфер общественной жизни, его составление, утверждение и выполнение происходят на основе зако¬нов, устанавливаемых представительной властью, и сам принятый бюджет также является законом. Экономическое значение бюджета заключается в том, что он формирует значительную часть спроса на конечный продукт, за счет его средств формируется заметная доля доходов населения, приобретаются крупные объемы продукции (прежде всего военного назначения), увеличиваются государствен¬ные материальные резервы и в некоторых случаях осуществляются капитальные вложения. В рамках бюджета предоставляются субси¬дии, гарантии, дотации, кредиты с целью поддержки определенных предприятий, научных исследований, оказывается помощь другим странам или получает от них и т.д. В рамках бюджета формиру¬ется и обслуживается государственный долг.
Через бюджет проходят значительные финансовые потоки, он не¬посредственно влияет на формирование важнейших экономических и финансовых показателей: объем производства, инвестиций, реальных доходов, уровень безработицы, величина денежной массы, уровень процента, валютный курс.
Доходы бюджета — это завершающая стадия финансовых потоков, идущих от реального сектора и других крупных сфер финансовых от¬ношений, а расходы бюджета — это исходный пункт движения фи¬нансовых ресурсов с целью их использования в соответствии с реше¬ниями государства (его представительных учреждений). Бюджет как финансовый баланс отражает только перераспределение, и в этом его специфика. У государства, как правило, нет других источников дохо¬дов, кроме безвозмездного перераспределения в свою пользу доходов экономических субъектов.
Бюджет — это основной финансовый план страны, имею¬щий силу закона. В России он утверждается законодательными орга¬нами власти (Государственной Думой и Советом Федерации) и под¬писывается Президентом Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ сово¬купность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
В бюджетную систему входят:
• федеральный бюджет;
• региональные бюджеты субъектов РФ, включающие 21 респуб¬ликанский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюд¬жетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области. Всего 89 бюджетов;
• местные бюджеты (городские, районные, поселковые, сель¬ские). Их число составляет около 29 тыс. При этом формально местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты входят в единую бюджетную систему РФ.
Совокупность всех перечисленных бюджетов образует консолиди¬рованный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъек¬та РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составля¬ет консолидированный бюджет субъекта Федерации.
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидирован¬ном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регули¬рует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с от-дельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и ут¬верждается в форме федерального закона.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем находят отраже¬ние итоги разработки и реализации бюджетной политики данного ре¬гиона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме право¬вых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов, а также составлению и утверждению отчета об его исполнении.
Бюджетный процесс включает в себя составление, рассмотрение, утверждение и исполнение всех видов бюджета. В него входят также утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за ходом бюджетного процесса на всех его стадиях. Бюджетный процесс осущест¬вляется по жестко установленным правилам в силу важности бюджета как экономического инструмента. Утверждение проекта, контроль за исполнением, утверждение отчета об исполнении бюджета — все про¬цессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за исполь¬зованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компе¬тенции определенных органов законодательных и исполнительных властей. Законодательная база бюджетного процесса в РФ строится, исходя из федеративного устройства государства. Главный закон, ре¬гулирующий бюджетные отношения в России, — это Бюджетный кодекс РФ. Бюджетный кодекс вводит специальные понятия «бюд¬жетные полномочия» и «участники бюджетного процесса». Под бюд¬жетными полномочиями в общем смысле понимается предоставление возможностей каким-либо организациям и должностным лицам при¬нимать участие в бюджетном процессе.
На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои осо¬бенности. Полномочия органов власти РФ закреплены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе РФ, Законе РФ «Об ос¬новах бюджетных прав представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе¬тербурга, органов местного самоуправления» и в целом ряде других законов.
Федеральные органы власти осуществляют законодательное регу¬лирование бюджетных отношений. Они устанавливают основы бюд¬жетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые находят конкретные отражения в норма¬тивных документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Органы власти РФ формируют и исполняют феде¬ральный бюджет. При этом российское законодательство детально регламентирует порядок осуществления бюджетного процесса. По фе¬деральному бюджету ежегодно принимается специальный федераль¬ный закон.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, вхо¬дят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) контроля.
Участниками бюджетного процесса в РФ выступают:
• Президент РФ;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти (высшие должностные лица
субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы,
органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномо¬ченные органы);
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового кон¬троля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ
возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предпри¬ятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные орга¬низации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюд¬жета. Включение государственных внебюджетных фондов в число участников бюджетного процесса (а оно необходимо) лишний раз подчеркивает искусственность их отделения от бюджета. Из приве¬денных положений Бюджетного кодекса РФ следует, что на федераль¬ном уровне участниками бюджетного процесса с соответствующими полномочиями являются высшие органы законодательной и исполни-тельной власти, включая, естественно, и Президента РФ как высшее должностное лицо. Конкретно в число этих органов входят Федераль¬ное Собрание от законодательной власти, Правительство и круг важ¬нейших министерств и ведомств от исполнительной власти. Наиболее важные из них: Министерство финансов и его система, налоговые и таможенные ведомства, Министерство экономического развития и торговли. Контроль за ходом бюджетного процесса осуществляется как подразделениями законодательной власти (Счетная палата), так и исполнительной власти (контрольно-ревизионное управление Мин¬фина и другие ведомственные контролирующие системы). К участни¬кам бюджетного процесса относится Банк России и некоторые другие банки, в основном с государственным участием. Банковская система занята главным образом перечислением бюджетных денег, но Банк России принимает решения, от которых зависят доходы и рас-ходы бюджета, прежде всего в части формирования и обслуживания государственного долга.
На федеральном уровне многие ведомства выступают участниками бюджетного процесса, не как отвечающие за бюджет в целом, а в роли ответственных за отдельные статьи доходов и расходов. Это касается как очень важных расходов бюджета, особенно таких статей, как обо¬рона, охрана общественного порядка и т.д., так и всех остальных. Соответствующие ведомства представляют свои соображения по буду¬щим расходам бюджета в части своей компетенции. Они же отчитыва¬ются перед правительством в расходе полученных бюджетных денег. За каждой статьей расходов бюджета стоит либо определенное ведом¬ство, либо какая-то другая организационная структура.
Участники бюджетного процесса, наделенные соответствующими полномочиями, и осуществляют бюджетный процесс. Первая стадия — составление проекта бюджета. Для бюджетного процесса важно понятие финансового года, т.е. конкретный срок действия бюджета. В России финансовый год совпа¬дает с календарным, но в других странах начало финансового года относится на 1 октября либо на 1 апреля и т.п
В России составление проекта очередного бюджета начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала бюджетного года, т.е. в марте, в этом же месяце Президент РФ направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором формулируется бюджетная политика на предстоящий финансовый год.
Правительство РФ вносит в Федеральное Собрание проект бюдже¬та на следующий год не позднее 15 августа текущего года. Федераль¬ное Собрание должно этот проект рассмотреть и утвердить до конца года. После завершения финансового года правительству необходимо представить отчет об исполнении бюджета не позднее 1 июня следую¬щего года в Федеральное Собрание. Последнее с участием Счетной палаты должно рассмотреть отчет и утвердить его в срок до трех меся¬цев. Полностью бюджетный цикл от начала работы над проектом бюд¬жета до утверждения отчета об его исполнении составляет в России 2,5 года. Это означает, что фактически в каждый момент времени в финансовом ведомстве идет работа одновременно с двумя-тремя бюд¬жетами: исполняется текущий бюджет данного года, составляется проект бюджета следующего года и готовится отчет об исполнении бюджета предыдущего года. Это подчеркивает важность четкой орга¬низации всего бюджетного процесса и надежного прогнозирования бюджетных показателей. В сущности, такое прогнозирование с гори¬зонтом 3—5 лет должно быть непрерывным, т.е. такой прогноз нужно составлять каждый год. В некоторых странах одновременно с проек¬том бюджета на очередной год представляется и прогноз бюджета на следующие 2—3 года.
Составление бюджета — начальный этап бюджетного процесса, здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и де¬нежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направле¬ния средств и методы покрытия бюджетного дефицита, а также рас¬пределение доходов между звеньями бюджетной системы РФ.
Исходным моментом работы над составлением проекта федераль¬ного бюджета служит Бюджетное послание президента. Кроме того, используется следующий материал:
• основные показатели социально-экономического развития РФ
на планируемый год и среднесрочную перспективу:
• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• оценка результатов исполнения консолидированного и феде¬рального бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующий плановому.
Формирование федерального бюджета организуется и определяет¬ся Правительством РФ, которое своим постановлением поручает Ми¬нистерству экономического развития и торговли организовать разра¬ботку прогноза социально-экономического развития РФ на планируе¬мый год. Минфин России по поручению Правительства РФ организует разработку федерального бюджета на планируемый год.
Минэкономразвития РФ с участием Минфина РФ, других минис¬терств, а также Росстата , Центробанка РФ в десяти¬дневный срок после постановления Правительства РФ представляет в правительство основные параметры функционирования экономики в планируемом году. В срок до 1 августа предшествующего планируемо¬му году Минэкономразвития РФ представляет в Правительство РФ прогноз социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического разви¬тия РФ на несколько последующих лет. На завершающем этапе фор¬мирования федерального бюджета Минфин РФ представляет в Пра¬вительство РФ проект федерального бюджета на планируемый год.
Разработка и согласование федеральными органами исполнитель¬ной власти показателей проекта федерального бюджета завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает про¬гноз социально-экономического развития РФ на очередной финансо¬вый год и уточняет параметры прогноза на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов и утверждает проект закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Следующая стадия бюджетного процесса — рассмотрение и ут¬верждение бюджета. Правительство РФ вносит проект федерального закона о феде¬ральном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Го¬сударственной Думы не позднее 15 августа текущего года. Одновре¬менно с ним рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона «О федеральном бюджете на... год» в четырех чтениях. Важнейшую роль в рассмотрении и утверждении проекта бюджета играют соответ¬ствующие комитеты Государственной Думы. В течение сорока дней со дня внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» он рассмат¬ривается в первом чтении. В рамках первого чтения утверждаются общая сумма доходов и расходов бюджета и его дефицит или профи¬цит. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального за¬кона Государственная Дума может передать его в согласительную ко-миссию, вернуть законопроект Правительства РФ на доработку и по¬ставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект фе¬дерального закона в течение двадцати дней со дня принятия законо¬проекта в первом чтении. Здесь утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерадьного бюджета в пределах общего объема расходов, принятого в первом чтении, а также размер федерального фонда финансовой поддержки субъек¬тов РФ.
В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение тридцати дней со дня принятия зако¬нопроекта во втором чтении. При этом рассматриваются следующие показатели федерального бюджета:
• распределение расходов федерального бюджета по подразделам
функциональной классификации расходов;
• распределение средств федерального фонда финансовой под¬держки по субъектам РФ;
• расходы на федеральные целевые программы;
• проект федеральной адресной инвестиционной программы на планируемый год;
• перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета;
• бюджет развития РФ.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение десяти дней со дня принятия законо¬проекта в третьем чтении. В четвертом чтении законопроект голосует¬ся в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Одновременно с утверждением бюджета устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего финансового года. Суммы оборотной кассовой наличности служат своеобразным резервом для финансирования временных кассовых разрывов. Одно¬временно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государствен¬ную Думу проекты федеральных законов: «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогax и сборах» и «О бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ». Эти проекты рассматриваются и утверждаются параллельно с проектом федерального бюджета.
Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О феде¬ральном бюджете на ... год» в течение пяти дней со дня его принятия передается Совету Федерации, который должен рассмотреть федераль¬ный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня его представ¬ления Государственной Думой. Правда, проект закона он получает рань¬ше, одновременно с комитетами Государственной Думы. Права Совета Федерации в части закона о бюджете несколько меньше, чем Государ¬ственной Думы, его поправки требуют одобрения Государственной Думой. Последняя может и отклонить поправки Совета Федерации.
Закон о бюджете вступает в силу после его подписания Президен¬том РФ и со дня его официального опубликования в средствах массо¬вой информации.
Исполнение бюджета — это важнейший этап бюджетного процесса действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица—плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.
Исполнение бюджета основано на следующих принципах:
1) единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета;
2) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.
Исполнение бюджета начинается после его утверждения ор¬ганом представительной власти. В финансовых органах готовится организационный план, в котором предусматриваются задачи подразделений каждого финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится работа по поквартальному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюджета.
В финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным органом власти.
Бюджетная роспись представляет собой документ, содержащий детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств, и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы.
Роспись доходов и расходов составляется по каждому главному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатывается на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета — документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.
Завершающая стадия исполнения бюджета — составление отчета об исполнении бюджета . На уровне Федерации правительство представляет ежеквартальный и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета Федеральному Собранию и Счетной палате. Эти отчеты предварительно утверждаются правительством. Отчеты по использованию бюджетных средств представляют и все получатели этих средств. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений и представляют их в казначейство. Оно сво¬дит все отчеты, полученные от главных распорядителей, в общий отчет и передает в орган представительной власти соответствующего уровня. При необходимости может быть произведена внутренняя про¬верка отчета об исполнении бюджета. Отчет об исполнении федераль¬ного бюджета в обязательном порядке проверяется Счетной палатой Федерального Собрания в течение полутора месяцев после его по¬ступления в Государственную Думу. Это называется внешней провер¬кой. По результатам проверки составляется заключение, которое на¬правляется в Государственную Думу, которая в течение полутора месяцев должна рассмотреть отчет об исполнении федерального бюд¬жета и заключение Счетной палаты. По итогам рассмотрения Госу¬дарственная Дума утверждает отчет об исполнении федерального бюд-жета, но может и отклонить его. Сходные процедуры рассмотрения и утверждения отчетов об использовании бюджета предусмотрены и в субъектах Федерации.
Необходимым условием успешного проведения бюджетного про¬цесса на всех его стадиях является существование и использование бюджетного учета. Это — разновидность бухгалтерского учета, разра¬ботанная применительно к нуждам составления и исполнения госу¬дарственного бюджета. Бюджетный учет организуется органом, со¬ставляющим и исполняющим бюджет. Единый План счетов бюджет¬ного учета утверждается Правительством Российской Федерации.
Для всех стадий бюджетного процесса и для бюджетов всех уров¬ней важное значение имеет бюджетная классификация. Это группи¬ровка доходов и расходов бюджета, а также источников финансирова¬ния дефицита бюджетов по определенным принципам. Классификация расходов значительно сложнее. Прежде всего, их несколько. Расходы бюджета группируются по разным признакам: функциональный под¬ход, экономический и ведомственный. Функциональная классификация отражает направления бюджетных средств на выполнение основных функций государства (управление, оборона и т.д.); внутри данной классификации имеется четыре уровня агрегирования данных: разде¬лы, подразделы, целевые статьи и виды расходов. Экономическая клас¬сификация показывает деление расходов бюджета на текущие и капи¬тальные, а также на выплату заработной платы и материальные затра¬ты, здесь же отображаются расходы на приобретение товаров и услуг. Эта классификация имеет важное аналитическое значение. Ведомст¬венная классификация расходов бюджета непосредственно связана со структурой управления. Она отображает группировку юридических лиц, получающих бюджетные средства. Именно эта классификация является исходной при организации реального бюджетного финанси¬рования. Так как классификация едина для всех видов бюджетов, то она выступает как своеобразный каркас всей бюджетной системы. Она становится необходимым условием функционирования бюджета и предпосылкой эффективного управления бюджетным процессом, позволяет производить анализ бюджетных показателей по различным направлениям для получения самых разнообразных данных. Совер¬шенствование бюджетной классификации — серьезная научная зада¬ча. Очень важно добиться конкретизации классификации, сделать ее более подробной, избегая в то же время чрезмерного усложнения ее структуры и роста расходов на получение необходимой финансово-бюджетной информации.
Важным свойством бюджетной классификации считается ее кодированность. Это позволяет использовать в бюджетном процессе со¬временные методы обработки и передачи информации. Каждая клас¬сификация имеет свой код, что представляет известные неудобства. Задача будущего — сведение всех кодов в единую систему. Следует также иметь в виду, что существует международная бюджетная клас¬сификация, разработанная в рамках ООН. Все страны — члены ООН, особенно получающие кредит от МВФ, должны ее использовать в своем бюджетном процессе. Это относится и к России.



1.2.Цель и основные аспекты реформирования бюджетного процесса
В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы.В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:
а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);
б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);
д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;
з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.
Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению. В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.
Предусмотренные основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.



2 Бюджетирование, ориентированное на результат как инновация в сфере управления государственными финансами
2.2. Сущность, содержание и роль бюджетирования в системе государственного управления финансами
Бюджетирование в системе государственного управления финансами является одним из основных элементов управленческого цикла, представляет собой систему формирования и распределения бюджетных ресурсов, необходимых для реализации субъектом управления возложенных на него функций. Ему присущи следующие черты:
• осуществляется всеми органами управления в пределах их компетенции;
• обеспечивает проверку соблюдения и выполнения нормативно установленных задач и решений;
• направлено на целевое, рациональное и более эффективное использование финансовых средств;
• позволяет добиваться повышения эффективности работы государственных органов посредством совершенствования их структуры и оптимизации управленческого воздействия.
Главное заключается в том, что бюджетирование- это постоянно действующий процесс управления, не связанный исключительно с распределением бюджетных средств, включающий в себя основные функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного значения. Сущность бюджетирования состоит в распределении бюджетных средств в соответствии с запланированными результатами и организации деятельности направленной на их достижение. Бюджетирование - это процесс планирования, исполнения и контроля исполнения бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.. Цель бюджетирования - обеспечение эффективного осуществления государственного управления.. Бюджетирование - комплексная функция, включающая в себя функции планирования, организации, мотивации и контроля.
Далее предлагается рассмотреть анализ моделей бюджетирования, поскольку в зависимости от конкретной модели будет меняться как сущность бюджетирования, так и его место в системе государственного управления.

Анализ моделей бюджетирования.

Классификация моделей бюджетирования осуществляется исходя из принципиальных различий вариантов бюджетного процесса..
Были выделены следующие параметры моделей:
1. Уровень детализации расходов.
2. Принцип формирования затрат.
3. Контролируемость показателей деятельности.
4. Использование нормативов затрат при расчетах затрат.
5. Уровень свободы в принятии решений по направлениям расходования средств.
6. Уровень планирования деятельности.
7. Горизонт планирования расходов.

Варианты элементов моделей по каждому из параметров.

1. По уровню детализации расходов (в порядке уменьшения детализации):
- сметный подход (по статьям сметы расходов);
- функциональный (расходы на выполнение государственными органами возложенных на них функций);
- программный подход (бюджеты программ);
- ассигнования одной строкой (определение предельной суммы расходов по государственному органу без детализации расходов).

2. По принципу формирования затрат:
- приростной (с индексацией расходов прошлых периодов и незначительной корректировкой сложившихся пропорций);
- на нулевой основе (полномасштабный перерасчет затрат на осуществление деятельности без учета данных о расходах прошлых периодов);
- расчетный (на основе счетных элементов, нормативов).

3. По контролируемости показателей деятельности (в порядке повышения уровня контроля):
- отсутствие показателей деятельности;
- показатели деятельности есть, но они не включаются в бюджетный процесс, слабый контроль;
- показатели деятельности включаются в бюджетный процесс, регулярный контроль достижения плановых показателей;
- показатели деятельности включаются в бюджетный процесс, с ними увязываются объемы бюджетных ассигнований;
- в бюджетный процесс включаются не только непосредственные показатели деятельности, но и конечные показатели (социально-экономического эффекта в обществе).

4. По использованию нормативов затрат при расчетах затрат (в порядке уменьшения детализации):
- максимальное использование норм, включая нормирование трудозатрат операций, материальных затрат
- использование норм затрат на деловые процессы;
- использование укрупненных нормативов затрат на выполнение функций;
- нормирование затрат исходя из предельной численности государственного органа;
- не используются.

5. По уровню свободы в принятии решений по направлениям расходования средств (в порядке повышения самостоятельности):
- перераспределения в структуре расходов не допускаются или затруднены;
- самостоятельность в изменении структуры расходов c определенными ограничениями (например по росту затрат на оплату труда, либо по переносу ассигнований с одной укрупненной группы расходов на другую, например, с капитальных на текущие);
- полная самостоятельность в изменении структуры расходов.

6. По уровню планирования деятельности (в порядке качественного повышения):
- планирование деятельности отсутствует либо формальное (не является основой для текущей деятельности);
- осуществляется годовое планирование, с уточнением квартальных планов и трансформацией их в оперативные планы деятельности структурных подразделений и сотрудников;
- осуществляется стратегическое планирование, с увязкой годовых планов с долгосрочными показателями деятельности.

7. По горизонту планирования расходов:
- планирование на год;
- среднесрочное планирование (от 1 до 3 лет);
- долгосрочное планирование (сроком свыше 3 лет).

Типовые модели бюджетирования

С учетом основных сочетаний элементов по разным параметрам, выделяются следующие основные модели бюджетирования государственных органов:
- cметно-приростной;
- программный;
- программно-целевой;
- управление по центрам ответственности.
По способу контрольного воздействия на бюджетную систему все методы распределяются по двум концепциям бюджетного управления – затратной и результативной:
• Бюджетирование, ориентированное на контроль расходов (затратная концепция)

В затратной модели основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат, при неявно заданных результатах. Целью бюджетирования является утверждение (распределение) суммы расходов по каждому из государственных органов. Размер и структура затрат тщательно анализируются. Объем бюджетных ассигнований в основном определяется по базовому уровню затрат предыдущего бюджетному периоду и подробному обоснованию изменений к нему к году. Сокращение или увеличение ассигнований осуществляется без привязки к составу деятельности и результатов и носит чисто политический, а не экономический характер. Принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления. Процессы планирования деятельности и планирования затрат не связаны друг с другом либо имеют формальную связь. Контролируются фактически осуществленные расходы исключительно на предмет соответствия утвержденным документам о распределении средств.
Затратной концепции соответствуют следующие модели бюджетирования:
- сметно-приростной;
- программный.


• Бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности (результативная концепция)

В общем виде бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности, можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Целью бюджетирования является ресурсное обеспечение выполнения стоящих пред государственными органами целей и задач. Данный вид бюджетирования переносит акцент с затрат государственных ресурсов (постатейное бюджетирование) на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он сочетает централизацию при выборе целей с децентрализацией при выборе средств их достижения. Руководителям органов власти и их структурных подразделений дается больше свободы в выборе способов достижения запланированных результатов, при этом возрастает их персональная ответственность за достижение этих результатов.
Результативной концепции соответствуют следующие модели бюджетирования:
- программно-целевой;
- управление по центрам ответственности.

Достоинства бюджетирования по результатам состоят в следующем:

 Распределение бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в прямой зависимости от достижения конкретных результатов.
 Предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество реально заинтересованно. Бюджетирование по результатам обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях.
 Переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых “по инерции”, без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов.
 Выбор решений производится с учетом направления среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий.
 Усиливается ответственность государственных органов за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей.
 Повышается обоснованность решений о государственных расходах. Существенно повышается информационная база применяемых правительством бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появляется возможность рационально сокращать расходы, не сокращая программы.
Таблица типовых моделей бюджетирования Таблица 1
№ п.п Концепция бюджетного управления Затратная Результативная
Модель Сметно-приростная Программ-ная Программно-целевая Управление по центрам ответст-венности
Параметры Значения параметров
1 Уровень детализации расходов По статьям или объектам расходов программный программный 1) ассигнования одной суммой
2) функциональные направления
2 Принцип формирования затрат приростной расчетный 1) расчетный
2) на нулевой основе расчетный
3 Контролируемость показателей деятельности нет формальное 1) непосредст-венные
показатели деятельности
2) конечные показатели 1) непосредст-венные
показатели деятельности
2) конечные показатели
4 Использование нормативов затрат при расчетах затрат нормирование затрат исходя из предельной численности государственный органа нет использование укрупненных нормативов затрат использование внутренних нормативов затрат
5 Уровень свободы в принятии решений по направлениям расходования средств показатели «спускаются сверху» показатели «спускаются сверху» на основе предложений «снизу» самостоятель-ность с наличием определенных ограничений максимальная свобода центров ответственности
6 Уровень планирования деятельности формальное планируются мероприятия на срок программы включая стратегическое инвариантно
7 Горизонт планирования расходов 1 год 1 год 3 года и свыше инвариантно


Сметно-приростная модель характеризуется использованием постатейных бюджетов расходов и приростным методом расчета затрат. В постатейном бюджете средства распределяются между определенными (достаточно дробными) статьями или объектами расходов. Расходы на заработную плату, приобретение товаров, работ, услуг, аренду, ремонт рассчитываются на будущий год так, что администратор имеет ограниченную возможность повысить на некоторую сумму величину расходов, предусматривающихся по данной статье в предыдущем финансовом году. Часто соответствующий метод применяется для упорядочивания неконтролируемых расходов, так как основное его преимущество – обеспечение усиленной формы контроля за распределением средств по элементам организационной структуры и характеру (статьям) расходов. Как инструмент управления эта модель имеет весьма ограниченную применимость, в основном она ориентирована на условия острой нехватки денежных ресурсов.
В настоящее время нормативно-правовое и организационное подкрепление в практике бюджетного процесса Российской Федерации получил линейно-объектный бюджет (бюджет, формируемый по сметно-приростной модели финансирования).
Управление бюджетом сводиться главным образом к контролю его исполнения по статьям расходов и бюджетным росписям. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается, или крайне затруднено. Остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года.
Основным методом формирования затрат в линейно-объектных бюджетах остается метод бюджетирования на основе приращений, или приростное бюджетирование. Приростное бюджетирование – традиционный метод, до сих пор используемый коммерческими организациями и организациями государственного сектора. Приростное бюджетирование предполагает формирование бюджета организации (ее структурной единицы) или функции (программы) на основе данных о финансировании в предшествующий период, с корректировкой на инфляцию.
Как правило, в общей сумме финансирования за предшествующий период учитываются изменения связанные с планируемым расширением или снижением текущей деятельности организации. В ряде случаев за базу принимаются фактические затраты за (предшествующий) отчетный период, а не объемы ассигнований (если фактические затраты окажутся ниже запланированных в бюджете).
Преимущества бюджетирования на основе приращений:
- бюджет стабилен, изменения небольшие и прогнозируемы;
- система относительно проста в управлении и легка для понимания;
- процедура координации бюджетов предельно упрощена и наиболее эффективна;
- высокая степень реакции системы на изменения ее параметров.

Недостатки бюджетирования на основе приращений:
- приростное бюджетирование предполагает, что сама деятельность и методы ее осуществления останутся неизменными, таким образом, отсутствуют стимулы к изменениям и инновациям;
- отсутствуют стимулы к снижению затрат (издержек) – напротив, приростное бюджетирование обеспечивает поддержание неизменного уровня расходования ресурсов, так как в следующем периоде финансирование останется, как минимум, на прежнем уровне;
- сроки действия бюджетов никоим образом не соотносятся с видами и объемами осуществляемой деятельности;
- метод не учитывает изменения в структуре используемых ресурсов и приоритетов в их использовании с течением времени;
- эффект «бюджетного балласта», вызванный переоценкой реальных потребностей в прошлых периодах.
Указанные проблемы очень часто приводят к неэффективному использованию ресурсов. Так, деятельность, обеспеченная значительным объемом финансирования в течение нескольких лет, может перестать быть необходимой, в то время как новые виды деятельности, несущие основную нагрузку по достижению приоритетных целей, будут недофинансированы.
Следствием применения метода бюджетирования на основе приращений в линейно-объектных бюджетах является их инерционность, любые изменения возможны лишь в виде небольших приращений соответствующих показателей предшествующего года.
Программно-целевая модель – система бюджетирования, связывающая произведенные расходы с отдачей от этих расходов, в разрезе программ. В отличие от предыдущей модели, она относится к концепции бюджетного управления, ориентированного на результаты деятельности, со всеми присущими характеристиками.
Данная модель характеризуется наличием программ. Программы определяют комплекс взаимосвязанных мер, направленных на решение наиболее важных экономических, социальных и других задач, основываются на четком определении цели и содержат систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям мероприятий с указанием ожидаемых результатов, обеспечивающих достижение поставленной цели с учетом долгосрочных стратегических приоритетов экономического развития.
Программы должны обладать следующими основными свойствами:
1) четкостью определения конкретных целей программы направленных на реализацию основных приоритетов социально-экономической политики;
2) наличие сформулированных конкретных мероприятий и системы показателей, оценивающих реализацию программы в целом и отдельных ее этапов (для регулярного мониторинга реализации программы);
3) адресностью программных мероприятий и заданий, четким определением сроков и последовательности их реализации, строгой ориентацией деятельности исполнителей на достижение программных целей;
4) достижением согласованности с аналогичными программами;
5) сбалансированностью финансовых, людских и технических ресурсов и источников их обеспечения.
Для эффективного функционирования данной модели необходимо значительное внимание уделять созданию системы контроля и оценки за достижением запланированных показателей.
Зачастую на практике блок, связанный с разработкой целей программ, ожидаемых результатов, выполняется формально, не включает измеримые количественные и качественные показатели, соответственно делая сложно реализуемым анализ эффективности программных мероприятий. В связи с чем комплекс компонентов программно-целевого метода, не включающий полноценный блок показателей деятельности, целесообразно выделить в отдельную модель, которая определяется как программная, так как при этом методе принципиально меняется основной контроль – с показателей деятельности на расходы по программам. Таким образом, эта модель соответствует другой концепции финансового управления.
Управление по центрам ответственности – модель финансового управления, при котором ассигнования выделяются государственному органу единой суммой при регулярном контроле за показателями деятельности. При этом управление расходами в пределах этой суммы полностью перекладывается на государственный орган. При этом свобода в распоряжении средствами сопровождается усиленной персональной ответственностью руководителей государственных органов за результатами деятельности возглавляемой ими структур. При последовательном использовании данного метода аналогичная система управления строиться и внутри государственного органа. Применение данного метода подразумевает соответствие функциональной структуры деятельности и организационной структуры, в идеальном случае при распределении сфер компетенций (полномочий) нет пересечений между центрами ответственности.
В отличие от программно-целевой модели при управлении по центрам ответственности принятие решение по расходам полностью перекладывается на государственный орган и отсутствует матричная система ответственности, свойственная структурам с проектным методом управления. В связи с чем использование такой модели требует продуманного подхода к проектированию структуры государственных органов и учреждений, наличия большого практического опыта управления по результатам. В этом данная модель представляется скорее «моделью будущего», чем дня сегодняшнего, поскольку необходимых предпосылок для ее успешного использования, по крайней мере в России, не наблюдается.

Бюджетирование на нулевой основе – метод, который был разработан в 70-х годах для того, чтобы устранить ряд проблем связанных с бюджетированием на основе приращений, применяемом, как правило, в постатейных (линейно-объектных) бюджетах. Метод бюджетирования на нулевой основе заключается в том, что бюджет каждого бюджетного центра формируется в каждый период «с нуля», без учета прежнего уровня финансирования. Указанный подход требует, чтобы все виды деятельности были обоснованы и получили соответствующий приоритет, прежде чем будет принято решение по выделению ресурсов по каждому из них. Таким образом, бюджеты, составленные на определенные виды деятельности (или программы), оцениваются и ранжируются (в соответствии с целями организации) и ассигнования выделяются в соответствии с приоритетами.
Преимущества бюджетирования на нулевой основе
- использование ресурсов направлено достижение организационных целей;
- бюджетные центры вынуждены многократно оценивать результативность деятельности;
- новые проекты (виды деятельности) сравниваются с текущими, как правило, инновациям отдается предпочтение;
- распределение (размещение) ресурсов жестко привязано к достижению результатов;
- низкая вероятность нецелевого использования ресурсов;
- отсутствие эффекта «бюджетного балласта».
Недостатки бюджетирования на нулевой основе
- сам по себе процесс достаточно сложен и соответственно дорогостоящ;
- финансовое обособление различных видов деятельности и функций негативно влияет на связи между ними, затрудняя их координацию;
- в пакетах решений основной упор делается на краткосрочные выгоды, в ущерб долгосрочному планированию;
- процедура оценки и приоритезации пакетов решений сложна и подвержена воздействию внутриполитической ситуации в организации, высока вероятность принятия субъективных решений.
Впервые подход к составлению бюджетов на нулевой основе был применен в компании Texas Instruments в 1969 г. В 70-е годы он стал одним из наиболее часто используемых инструментов бюджетирования: в США, наряду с частными корпорациями его активно применяла администрация штата Джорджия, во главе с губернатором Дж. Картером. Став президентом, Картер начал внедрение методов бюджетирования на нулевой основе на федеральном уровне. В 1977 г. все правительственные учреждения США получили инструкции по новой процедуре подготовки бюджетной заявки. В течение шести месяцев министерствам и ведомствам предписывалось обозначить в своей структуре так называемые «центры принятия решений», т.е. указать в организационной структуре те подразделения, в которых принимаются решения по поводу реализации программ (решения об объемах расходов, объемах работ, качестве и составе и т.д.) и подготовить заявки в разрезе центров принятия решений по следующей процедуре:
- предложить несколько способов достижения поставленных целей;
- для каждого способа рассчитать требуемый объем финансирования (по крайней мере один из способов достижения цели должен требовать меньшего объема финансирования, чем текущий (реально используемый) способ);
- подготовить «пакеты решений» – проекты программ, соответствующих нескольким альтернативным способам достижения целей (включая сведения о затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программы);
- провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений», с участием руководителей разного уровня;
- составить обоснование затрат (программ), ранжированное по приоритетности в соответствии с целями министерства или ведомства.
Основная причина того, что бюджет на нулевой основе не достиг широкого размаха, связанас тем, что процедуры бюджетирования слишком дорогостоящи в применении и требует больших затрат времени. Так для определения содержания пакетов решений и их целевого предназначения требуется много и средств и времени. В рамках первого в США бюджета на нулевой основе министерствами и ведомствами были подготовлены 25 тыс. пакетов решений, 10 тыс. из которых прошли первичный отбор и были представлены в Административно-бюджетное управление, ответственное за подготовку федерального бюджета.
В переходных экономиках встречаются системы бюджетирования, сочетающие в себе как жесткий контроль расходов (по статьям смет), так и контроль результатов деятельности (в основном непосредственных), с учетом объемов деятельности. По своей сути он не является пограничным между концепциями затратного финансового управления и результативного, а, скорее всего, представляет собой попытку одновременного использования инструментария обеих концепций. По причине частого фактического использования в ходе реформ авторы посчитали необходимым выделить данный метод отдельно, как сметно-объемный метод. Планируемый к введению на непродолжительный срок (на практике превращающийся в неопределенный), такой метод приводит к резкому росту совокупного контроля и резко отрицательной реакции «на местах», в итоге не приводит к ожидаемым результатам, а часто и подрывает оптимизм к реформам в области бюджетного процесса. Кроме этого, рост контроля непосредственных результатов почти не сопровождается контролем конечных общественно-значимых результатов и по итогам данный метод получается даже менее эффективным, чем до реформ. С начала 80-х годов в Таиланде было предпринято несколько попыток внедрения результативного финансового управления. Самой ранней из них была попытка введения программно-целевого бюджетирования в период кризиса, вызванного высокими ценами на нефть. Для того, чтобы оценить эффективность расходов по программе, конкретные результаты в рамках каждой программы сообщались в созданное в составе Бюджетного бюро Управления оценки. Однако, при внедрении нового подхода подробная постатейная роспись выделяемых отраслевым ведомствам бюджетов сохранилась параллельно с новой структурой формирования бюджетов по программам. В итоге программная классификация привела к избыточной сверхструктуре бюджета по сравнению с предыдущей постатейной структурой, в меньшей степени ориентированной на результаты.
На основании рассмотрения моделей бюджетирования, оптимальной для применения в Российской Федерации в сложившихся условиях представляется внедрение концепции бюджетирования, ориентированного на результаты с использованием программно-целевого метода. Применение концепции бюджетирования, ориентированного на результаты позволяет производить распределение бюджетных средств в соответствии с основными приоритетами социально-экономической политики и в прямой зависимости от достижения результатов, что приводит к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а также к повышению эффективности деятельности государственных органов власти и управления.
Сущность бюджетирования, ориентированного на результат в управлении государственными финансами заключается в том, что бюджетирование - это специфический вид деятельности, неотъемлемый элемент государственного управления, позволяющий обеспечить распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых результатов, а также позволяющий своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и в случае необходимости осуществлять корректировку запланированных действий.
Таким образом суть бюджетирования смещается с управления затратами, и акцент делается на управление результатами деятельности.


2.2. Современное состояние и практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации.
Как уже было сказано 15 апреля 2004 г. Правительство Российской Федерации приняло решение о проведении реформы бюджетного процесса. Реформа бюджетного процесса предполагает переход от годового к 3-х летнему бюджету, переход от сметного формирования бюджета к целевому формированию бюджета и переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования взамен на существенное ужесточение контроля за конечными результатами их деятельности.
Ключевым инструментом реформирования бюджетной системы, точнее, не реформирования бюджетной системы, а перехода к целевому планированию, является документ, который называется «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года.
Соответственно, логика построения федерального бюджета в рамках реформы будет следующая. Во-первых, это подготовка макроэкономического прогноза, затем подготовка докладов об основных направлениях деятельности. На их основании готовится сводный доклад правительства, который фиксирует цели, задачи, показатели программы и общий бюджетные проектировки на предстоящие три года, параллельно с этим готовится трехлетний бюджет, как система финансовых ограничений, в рамках которых работают федеральные органы исполнительной власти. На следующем этапе сводный доклад и трехлетний бюджет обсуждается и утверждается Правительством Российской Федерации, и на основании этого готовится, собственно, уже бюджет на предстоящий год, который представляет в себе финансовые ограничения на деятельность субъектов бюджетного планирования.
Понимая, что доклады о результатах и основных направлениях деятельности немножко шире, чем собственные инструменты бюджетирования, в них рассматривается весь набор инструментов, который есть в руках у федеральных органов исполнительной власти. То есть, это не только бюджетирование программ, но и их нормативное регулирование, а в ряде случаев прямое администрирование, различного рода нетарифный метод регулирования. Таким образом, данный подход включает весь пакет инструментов, которые существуют и используя которые федеральные органы исполнительной власти обеспечивают достижение тех целей, которые перед ними поставлены. Соответственно, на следующий год процедура повторяется, т. е происходит пролонгирование на один год и целевых показателей, и конечных значений поставленных целей, пролонгируются или принимаются (исчезают) новые бюджетные программы, как федеральные, так и ведомственные. Весь процесс должен войти в некое устойчивое русло.
В 2004 году был сделан первый шаг в этом процессе. Министерства внесли свои предложения по поводу целей, задач и показателей программ. На их основе был сделан Сводный доклад, который обсуждался на заседании правительства. В ходе подготовки и обсуждения Сводного доклада стало понятно, что ключевым вопросом является, собственно, целеполагание, выбор тех целей, которые являются собственно целями развития на предстоящий период; выбор тех значений целевых показателей, которые необходимо достичь в течение этих трех лет; выбор программ, реализация которых может позволить продвинуться в достижении этих целей. Данный процесс является достаточно новым для министерств, поскольку в таком направлении раньше работа не проводилась.
Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов обсуждала в течение двух месяцев систему целей, задач и показателей результативности деятельности министерств. В процессе обсуждения формулировки и содержание целей, задач и показателей существенно трансформировались, но при этом было понятно, что за такой короткий срок существенного продвижения достичь не возможно. То есть можно сделать большой шаг вперед, но это один из шагов на пути достаточно долгого процесса. Для того чтобы как то упорядочить и систематизировать всю эту работу была подготовлена такая стартовая сводная система целей которая была вменена федеральным ведомствам, как основа их целеполагания. Эта система целей включала четыре группы целей. Первые две цели - это цели условно конечные, включая повышение качества жизни населения и обеспечение национальной безопасности и защиты от внешних угроз. Третья группа целей связана с обеспечением высоких темпов экономического роста, понимая, что высокие цели экономического роста являются в некоем смысле инструментом обеспече-ния достижения первых двух целей. И четвертая цель - это цель создания потенциала для будущего развития. Каждому министерству было предложено обеспечить постановку собственных целей в увязке с этими целями.
Министерства формулировали свои цели и задачи исходя из общих социально-значимых целей Правительства Российской Федерации. Федеральной Антимонопольной Службой был подготовлен Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2007-2009 гг
Миссией ФАС России является обеспечение свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности в рамках единого экономического пространства Российской Федерации.
Руководствуясь миссией, ФАС России ставит перед собой две стратегические цели:
1. Создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий.
2. Обеспечение равного доступа к товарам и услугам, производимым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности.
Деятельность ФАС России, направленная на реализацию указанных целей, способствует достижению стратегических целей развития страны “ Развитие свободных и конкурентных рынков”, ” Повышение конкурентоспособности российских предприятий”, “Обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста”, “Развитие потенциала инфраструктуры”
Достижение поставленных целей Министерства обеспечивается решением совокупности тактических задач, которые соответствуют установленным сферам деятельности и функциям ФАС России .
В частности реализация цели 1 “ Создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий ” предусматривает решение следующих тактических задач:
Задача 1.1. Создание благоприятной конкурентной среды – межведомственная задача.
Динамичный рост российской экономики, объемов внутренних и внешних конкурентных рынков требует создания современной и эффективной системы антимонопольного регулирования, позволяющей обеспечить дальнейшее уверенное развитие конкурентных отраслей, способствовать росту объема инвестиций в отрасли и созданию дополнительных точек роста российской экономики. Кроме того, решения этой задачи требует также стоящая на повестке дня интеграция России в мировое экономическое сообщество, в том числе вступление страны в ВТО, снятие ограничений на финансовые потоки и пр.
В настоящее время высокий уровень монополизации российской экономики и большое количество нарушений антимонопольного законодательства (с учетом латентного уровня) негативно отражается на темпах экономического роста, способствует поддержанию высоких темпов инфляции и увеличению неравенства в распределении доходов.
Работа ФАС России в рамках реализации этой задачи будет заключаться в совершенствовании законодательства и правоприменения в рамках полномочий службы, проведению масштабной информационной кампании и повышению качества аналитических исследований состояния внутренних рынков и конкуренции на них.
Кроме того, за период до 2009 гг. предполагается существенно повысить уровень прозрачности сделок и увеличить долю ходатайств, рассмотренных ФАС России, с выставлением требований, направленных на обеспечение конкуренции. Отдельная работа будет направлена на включение России в международные рейтинги эффективности деятельности конкурентных ведомств и на последующее улучшение этих рейтингов.
Данная задача является межведомственной, согласуется с задачами, поставленными, другими субъектами бюджетного планирования и предполагает эффективное межведомственное взаимодействие. Участвующими субъектами бюджетного планирования для решения задачи являются:
1. ФАС России;
2. Минэкономразвития России;
3. Минпромэнерго России.
Задача 1.2. Снижение уровня недобросовестной конкуренции и ненадлежащей рекламы.
Справедливые условия конкуренции в терминах классической теории означают равные шансы для всех участников рынка с одинаковым продуктом, из которых продавца определяет случай. В такой ситуации конкурентные преимущества продукта определяются исключительно свойствами этого продукта с точки зрения их полезности для потребителя.
Недобросовестная конкуренция, в том числе, с помощью ненадлежащей рекламы или антирекламы, предоставляют конкурентные преимущества определенным товарам и услугам, зачастую низкого качества, за счет обмана или сокрытия существенной информации. На рынках с асимметричной информацией это оказывает крайне негативное влияние на степень доверия потребителей с продукции целых отраслей, что, в свою очередь, негативно отражается на темпах их развития. Кроме того, отсутствие справедливых условий конкуренции создает условия для коррупции, при которой основным способом получения прибыли отдельными хозяйствующими субъектами является введение в заблуждение потребителей или других хозяйствующих субъектов.
Выполнение задачи будет осуществляться с помощью предотвращения и оперативного пресечения любых проявлений недобросовестной конкуренции, ненадлежащей рекламы или антирекламы, восстановления конкурентного баланса, нарушенного в результате таких действий, а также повышения эффективности использования санкций против нарушителей, предусмотренных законодательством.
Решение данной тактической задачи приведет к росту числа хозяйствующих субъектов, считающих, что снижается число таких фактов недобросовестной конкуренции, как распространение ложных, неточных или искаженных сведений, введение потребителей в заблуждение относительно качества и других характеристик товара, некорректное сравнение товара при рекламе, продажа, обмен или иное введение в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности, получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную и охраняемую законом тайну.
Задача 1.3. Снижение количества нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами на товарных и финансовых рынках.
Стремительная приватизация государственных предприятий в самом начале периода накопления частного капитала в России в числе прочих факторов способствовала тому, что в настоящее время большое число конкурентных отраслей характеризуются высокой концентрацией капитала. Доминирующее положение отдельных компаний на территориальных и федеральных товарных рынках и крепкие связи между ними порождают желание создавать дополнительные барьеры для входа на эти рынки возможных конкурентов и ухудшать условия ведения бизнеса для уже работающих конкурирующих хозяйствующих субъектов. В результате компании получают дополнительные конкурентные преимущества на рынке исключительно за счет своего доминирующего положения. Эти преимущества позволяют им манипулировать рыночными ценами, намеренно ограничивать предложение с целью увеличения цен и пр. Одновременно стимулы к внедрению инноваций и к повышению качества продукции существенно снижаются. Как следствие, потенциал развития отраслей и рынков остается нераскрытым, что негативно отражается на экономическом росте, а искусственные барьеры препятствуют улучшению инвестиционного климата в стране.
Антимонопольное законодательство призвано снизить конкурентные преимущества, которые получают хозяйствующие субъекты за счет своего доминирующего положения на рынке. Однако применение законодательства к крупным компаниям требует значительных усилий антимонопольных органов из-за сильного противодействия. В условиях неоправданно низкого уровня штрафных санкций за нарушение антимонопольного законодательства среди доминирующих компаний сохраняется достаточно высокий процент повторных нарушений.
Выполнение поставленной задачи требует оперативного вмешательства антимонопольных органов в случае выявления любых нарушений антимонопольного законодательства в экономике и восстановления конкурентного баланса, нарушенного в результате таких нарушений. Существенным элементом для решения задачи является также повышение результативности превентивных действий с целью недопущения создания рыночных барьеров и повышение результативности правоприменения антимонопольного законодательства в отношении нарушителей.
Для этого, в свою очередь, необходимо повысить эффективность расследований и оперативность принятия решений. Поэтому в рамках решения тактической задачи предусматривается провести техническое переоснащение, что потребует создания единой информационной системы ФАС России, информационных баз данных и автоматизированных рабочих мест по мониторингу судебных дел и анализу правоприменительной практики нарушений антимонопольного законодательства.
Решение задачи приведет к снижению уровня латентности нарушений антимонопольного законодательства в сфере контроля над экономической концентрацией, снижению доли повторных нарушений антимонопольного законодательства, повышению отношения уплаченных штрафных санкций за нарушение антимонопольного законодательства и доходов, полученных в результате нарушений, к начисленным объемам.
Кроме того, решение задачи будет способствовать увеличению доли исполненных решений ФАС России, направленных на устранение последствий соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, а также злоупотреблений доминирующим положением. За счет повышения эффективности антимонопольных расследований предусматривается также снизить количество решений, отменяемых в судах.
Основные показатели, по которым будет оцениваться достижение Цели 1 Таблица 2
Название показателя Единица измере-ния Отчетный период Текущий период Плановый период Целевое значение
2005 2006 2007 2008 2009
план факт
Показатель 1.1. Место России в международном рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств порядк. номер – – база -1 -1 -1 -5
Показатель 1.2. Доля хозяйствующих субъектов от общего числа опрошенных, считающих, что состояние конкурентной среды улучшилось за истекший год % база 19* 20 21 22 25 50
Показатель 1.3. Доля устраненных нарушений в общем числе выявленных нарушений антимонопольного законодательства % 86 86 88 90 92 94 96

Для успешной реализации поставленных задач формируются программы, предусматривающие взаимосвязанные мероприятия и показатели, оценивающие их достижение.
В качестве примера можно привести программы направленные на реализацию задачи 1.1. Создание благоприятной конкурентной среды – межведомственная задача.
Такими программами являются:
«Совершенствование конкурентного законодательства».
«Адвокатирование конкуренции».
«Анализ конкуренции».
Краткое описание программ
1.Совершенствование конкурентного законодательства
Статус программы: ведомственная целевая программа, выделяемая в аналитических целях.
Срок реализации программы: 2005–2007 гг.
Цель программы: разработка и введение в действие нормативной и методической базы, удовлетворяющей современным условиям развития российской экономики и направленной на создание правовой среды для равной, добросовестной конкуренции.
Задачи программы:
1. Законодательное обеспечение возможностей юридических и физических лиц по защите своих законных интересов от проявлений монополистической практики со стороны хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и местного самоуправления, а также, по защите от ненадлежащей рекламы.
2. Упрощение процедур антимонопольного контроля.
3. Ужесточение санкций за нарушение антимонопольного законодательства.
4. Введение в действие на законодательном уровне принципов контроля над деятельностью субъектов естественных монополий и правил принудительного выделения структурных подразделений, работающих в потенциально конкурентных секторах.
Тактические задачи ФАС России не могут быть решены без использования формальных правил работы антимонопольных органов. Такие правила должны обеспечивать единый подход ко всем экономическим субъектам и объективность решений. Кроме того, должны использоваться максимально простые для населения и хозяйствующих субъектов процедуры обращения в антимонопольные органы по поводу различных нарушений.
В рамках реализации программы «Совершенствование конкурентного законодательства» будет продолжена работа по сближению систем регулирования и проведения конкурентной политики Российской Федерации и зарубежных стран, являющихся стратегическими торговыми партнерами России, путем расширения договорной базы с зарубежными антимонопольными ведомствами, с целью обеспечения единообразной среды функционирования хозяйствующих субъектов и недопущения дискриминации российских экспортеров при проведении зарубежными ведомствами расследований дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Решение поставленных задач предполагает подготовку и проведение трех мероприятий:
1. Разработка нормативно-правовых актов, имеющих отношение в конкурентной политике.
2. Разработка методических материалов во исполнение действующих нормативно-правовых актов.
3. Разработка внутренних документов, направленных на совершенствование процедур деятельности антимонопольных органов и повышение результативности их работы.
Работа по каждому направлению будет проводиться в соответствии с составленным графиком, содержащим перечень необходимых к разработке или изменению нормативных правовых актов, методических материалов и внутренних документов.
2. Адвокатирование конкуренции
Статус программы: ведомственная целевая программа, выделяемая в аналитических целях.
Срок реализации программы: 2005–2007 гг.
Цель программы: повышение эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области, повышение интереса к научным исследованиям в области конкурентной политики.
Программа направлена на внедрение приоритетов защиты и развития конкуренции в практику работы государственных органов власти и местного самоуправления, в обычаи делового оборота хозяйствующих субъектов, повышение понимания обществом выгод свободной конкуренции. Ее цель способствует созданию среды для равной, добросовестной конкуренции .
Задачи программы:
1. Внедрение приоритетов защиты и развития конкуренции в практику работы государственных органов власти и местного самоуправления, в обычаи делового оборота хозяйствующих субъектов.
2. Повышение понимания обществом преимуществ свободной конкуренции.
3. Повышение интереса к теоретическим и прикладным исследованиям в области антимонопольной и конкурентной политики государства.
От степени понимания населением, хозяйствующими субъектами и органами власти экономических выгод от свободной конкуренции напрямую зависит количество нарушений антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, а также степень участия сторон при предоставлении антимонопольным органам информации о нарушениях.
Реализация программы предполагает подготовку и проведение следующих мероприятий:
1. Проведение семинаров и конференций, направленных на популяризацию и объяснение необходимости соблюдения антимонопольного законодательства среди представителей как бизнес-сообщества, так и органов власти.
2. Осуществление в печатных и электронных СМИ кампании, направленной на разъяснение преимуществ конкуренции, в том числе, размещение информационных и аналитических материалов, направленных на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе и освещение результатов деятельности антимонопольных органов.
3. Возобновление выпуска периодического печатного органа ФАС России на основе положительного опыта выпуска вестника «МАП России».
4. Издание тематических сборников, монографий, переводов иностранных книг, статей, имеющих отношение к конкурентной политике и т.д.
5. Выработка тем и направлений научных исследований и создание мотивации (в том числе, финансовой) для выполнения этих исследований в научной среде.
6. Поддержание официального сайта ФАС России в сети Интернет, периодическое раскрытие через сайт существенной информации о деятельности антимонопольных органов.
3. Анализ конкуренции
Статус программы:. ведомственная целевая программа, выделяемая в аналитических целях.
Срок реализации программы: 2007–2009 гг.
Цель программы: вхождение России в международный рейтинг конкурентных ведомств за счет повышения доли устраненных нарушений антимонопольного законодательства в общем числе выявленных нарушений до 92% в 2008 г. посредством повышения качества аналитических исследований.
Задачи программы:
1. Повышение качества исследований товарных и финансовых рынков и состояния конкуренции на них, необходимых для пресечения, выявления и устранения нарушений антимонопольного законодательства и обеспечения результативности регулирования в сфере полномочий ФАС России.
2. Создание и совершенствование аналитической базы для подготовки предложений ФАС России по проведению конкурентной политики и совершенствования законодательства в установленной сфере.
Реализация программы предполагает подготовку и проведение четырех комплексных мероприятий:
1. Проведение анализов товарных и финансовых рынков, необходимых для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе:
o нарушения положений Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;
o нарушения положений Закона от 23 июня 1999 г. №117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»;
2. Проведение анализов экономической концентрации, необходимых для государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при создании, ликвидации, реорганизации или смене собственников организаций.
3. Проведение исследований товарных и финансовых рынков для проведения аналитической работы, разработки рекомендаций и предложений.
4. Проведение работы по повышению квалификации специалистов антимонопольных органов, проводящих анализ товарных и финансовых рынков.
Особое внимание будет уделено вопросу анализа конкурентной среды на стратегически и социально значимых товарных рынках в целях принятия действенных мер по защите внутреннего рынка с учетом интеграции России в мировую экономику.
Мероприятие 4 включает следующие работы и организационные действия:
o Организация обучающих конференций, семинаров, практикумов, мероприятий по переподготовке и стажировке по темам, относящимся к проведению анализа товарных и финансовых рынков.
o Подготовка методических материалов, подробных разъяснений и пошаговых инструкций по проведению анализа различных типов.
o Проведение практического разбора отдельных конкретных исследований рынка и распространение материалов на периодической основе.


2.3. Анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего процесс внедрения бюджетирования ориентированного на результат.
Необходимость реформирования бюджетного процесса отмечена Президентом Российской Федерации в бюджетном послании на 2004 год: “Несколько слов – о бюджетной реформе. Основной ее принцип – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом – Правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе – подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям”.
В целях реализации поставленной Президентом Российской Федерации задачи был принят нормативных правовых актов направленных регулирующих процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты деятельности.
Начиная с 2003 года осуществляется реформа государственного управления, проводимая Правительством Российской Федерации, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. от 20.05.2004, с изм. от 15.03.2005) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию («О бюджетной политике в 2004 году», «О бюджетной политике в 2005 году» и «О бюджетной политике в 2006 году»). Одной из главных целей данной реформы является смещение акцента с "управления затратами" на "управление результатами", что позволит направить деятельность ФОИВ на достижение результатов, значимых с точки зрения общества.
Основные документы, регламентирующие процесс бюджетирования, ориентированного на результат:
 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004  2006 годах и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в редакции Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 838));
 Концепция административной реформы в 2006 – 2008 годах (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р);
 Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239);
 Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.2005 № 118);
 Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2005 № 259).
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004  2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 (в ред. Постановления Правительства от 23.12.2004 № 838) (далее – Концепция), в деятельность ФОИВ вводится практика подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее также – доклад, доклады).
Основные принципы и правила подготовки и представления докладов определяются Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденным указанным выше Постановлением Правительства Российской Федерации.
В рамках подготовки указанного доклада федеральному органу исполнительной власти необходимо:
 сформулировать стратегические цели субъекта бюджетного планирования. При этом под стратегической целью понимается краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования;
 для каждой стратегической цели сформулировать соответствующие тактические задачи, обеспечивающие ее достижение. Тактическая задача представляет собой краткое описание ожидаемых конечных количественно измеримых общественно значимых результатов деятельности субъекта бюджетного планирования по конкретным направлениям достижения одной из стратегических целей;
 для каждой цели и задачи определить перечень основных показателей деятельности субъекта бюджетного планирования, характеризующих достижение (реализацию) этой цели или задачи, а также значения данных показателей;
 сформировать перечень бюджетных целевых программ. При этом под бюджетной целевой программой понимается реализуемая субъектом бюджетного планирования (подведомственной ему федеральной службой или федеральным агентством) федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы или ведомственная целевая программа.
Необходимость контроля за ходом выполнения ведомственной целевой программы указано в Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239). Согласно этому Положению, функция контроля возлагается на соответствующий субъект бюджетного планирования, а также осуществляется в ходе комплексных проверок с участием представителей Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. Субъекты бюджетного планирования обязаны предоставлять ежегодно в составе докладов о результатах и основных направлениях деятельности отчеты о выполнении программ, включающие меры по повышению результативности их реализации.
С учетом докладов субъектов бюджетного планирования готовится Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации. В данном документе представляется система целей, задач и показателей общественно значимых результатов в целом по Российской Федерации.
Сводный доклад Правительства Российской Федерации и доклады субъектов бюджетного планирования представляют собой единую иерархическую систему: цели, задачи и общественно значимые результаты деятельности Правительства Российской Федерации конкретизируются в системах целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования.
Таким образом, в настоящее время осуществляется смещение акцента с управления расходами на управление общественно значимыми результатами, для планирования и контроля достижения которых вводятся соответствующие системы преимущественно нефинансовых показателей. В данных условиях становится необходимой перестройка в ФОИВ процедур планирования и контроля деятельности, встает задача определения степени достижения министерствами, федеральными службами и агентствами запланированных результатов их деятельности, в том числе результатов выполнения ими бюджетных целевых программ.
Постановлением Правительства Российской Федерации
от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" были утверждены:
• Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах
• Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
• Проект функциональной классификации расходов бюджетов
• Проект классификации операций сектора государственного управления
• Проект экономической классификации расходов бюджетов РФ
В соответствии с указанным Постановлением Правительства Российской Федерации приняты также:
• Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
• Порядок проведения при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 годы эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты
Рассмотрим более подробно основные положения данных нормативных правовых актов.
1. В рамках концепции “управления результатами” бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
2. Получают дальнейшее развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.
3. Предусматривается формирование “встроенных” в бюджетный процесс процедур оценки результативности бюджетных расходов, поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты.
4. Предусматривается упорядочение отражения в бюджетной классификации ФЦП.
5. Осуществляется разделение бюджетных обязательств и, соответственно, расходов на “действующие” и “принимаемые”. При этом к числу “действующих” относятся финансирование долгосрочных бюджетных программ Российской Федерации, (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), в том числе объектов адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), финансирование которых начато в предыдущие годы. К “принимаемым” обязательствам, относится, в частности, увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами финансирования действующих или финансирование новых бюджетных программ, а также новые бюджетные инвестиции.
Непосредственно в рамках развития программно-целевых методов основное направление реформы бюджетного процесса – это переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики.
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;
• конкурентного распределения части бюджета “принимаемых” обязательств по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Проектом Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусматривается также, что федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
- четкая формулировка цели программы, соответствующей полномочиям и сфере ответственности администратора (координатора) программы;
- описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
- наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
- обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям;
- описание системы управления программой, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления, их отчетности.
Концепцией реформирования бюджетного процесса вводится новый инструментарий – «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования». Подготовка ведомствами Докладов является основной и неотъемлемой частью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Рассмотрим более подробно структуру и содержание Докладов.
В Докладе должны быть представлены следующие разделы:
1) Цели, задачи и показатели деятельности
2) Расходные обязательства и формирование доходов
3) Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность
4) Распределение расходов по целям, задачам и программам
5) Результативность бюджетных расходов.
В первом разделе Доклада представлена система целей, задач и показателей, представляющая основные значимые для общества направления и результаты деятельности субъекта бюджетного планирования и описывающая важнейшие качественные и количественные характеристики состояния подведомственной сферы за отчетный период и состояния, которое должно быть достигнуто в среднесрочной перспективе.
Цели субъекта бюджетного планирования должны соответствовать приоритетам государственной политики и способствовать достижению (вносить вклад в достижение одной или нескольких) стратегических целей развития страны в предстоящем периоде.
В ходе формирования системы целей субъекта бюджетного планирования необходимо показать анализ ее взаимосвязей с системой стратегических целей развития страны.
Правильно сформулированная система целей должна отражать набор актуальных потребностей общества и не должна зависеть от средств их достижения. Такой подход к построению целей предполагает высокую степень свободы в выборе возможных способов и средств их достижения (т.е. подразумевает множественность способов достижения каждой цели). Выбор конкретных путей, средств и методов достижения целей осуществляется на последующих стадиях планирования деятельности субъекта бюджетного планирования – при формировании тактических задач и подготовке бюджетных целевых программ (Рис.1).
Рис. 1
Для каждой цели в Докладе должен быть приведен количественно измеримый показатель, характеризующий уровень достижения цели, его значения для отчетного периода, оценка значения за текущий год и целевое (желаемое) значение, которое должно и может быть достигнуто в среднесрочной перспективе (более подробно требования к показателям рассмотрены ниже), а также значения для каждого года планового периода, которые будут достигнуты в случае реализации предлагаемых в Докладе бюджетных программ и непрограммной деятельности.
Для выбранного количественного значения, достижение которого является целевым (желаемым) к концу среднесрочного периода, должно быть приведено его обоснование. Таким обоснованием могут служить межстрановые сравнения, демографические прогнозы, оценки ожидаемых потребностей потребителей государственных услуг или иные расчеты.
Тактические задачи субъекта бюджетного планирования представляют собой конкретизацию выбираемых направлений и способов деятельности, обеспечивающих достижение поставленных целей в среднесрочном периоде. Достижение цели может быть обеспечено решением различных, иногда альтернативных, тактических задач и требовать различных по объему затрат. Каждая тактическая задача должна соответствовать лишь одной из целей субъекта бюджетного планирования.
Совокупность тактических задач по каждой цели должна отвечать принципам необходимости (решение каждой тактической задачи является необходимым условием достижения цели) и достаточности (решение всех тактических задач является достаточным условием достижения цели).
При выделении тактических задач необходимо исходить из приоритетов развития отдельных сфер жизнедеятельности страны и секторов экономики, относящихся к сфере компетенции субъекта бюджетного планирования.
Для каждой тактической задачи должны быть приведены количественно измеримые показатели, отражающие уровень ее решения в отчетном, текущем и плановом периоде. При разработке системы показателей (индикаторов) следует руководствоваться принципами
- минимизации количества планируемых (отчетных) показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее предоставления;
- использования показателей конечных общественно значимых результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг (далее – показатели конечных результатов). Под внешними потребителями услуг для целей составления Доклада понимаются физические и юридические лица, их группы, а также органы государственной власти (местного самоуправления), за исключением федерального органа исполнительной власти - субъекта бюджетного планирования и подведомственных ему органов и учреждений. Использование показателей непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям, допускается только при обосновании невозможности применения показателей конечных результатов.
Используемые показатели должны в максимально возможной степени соответствовать следующим требованиям:
- адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;
- точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;
- объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;
- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;
- однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;
- экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
- сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;
- своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год и как правило не более чем через 2 – 3 месяца после окончания отчетного периода)
- уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.
В число используемых показателей, описывающих деятельность субъекта бюджетного планирования должны включаться показатели, характеризующие уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг, оказываемых (финансируемых) субъектом бюджетного планирования, объемом и качеством потребляемых услуг.
Если плановые и фактические показатели за отчетный период не совпадают, то в докладе приводится описание причин недостижения или существенного превышения плановых показателей.
В случае если решение тактической задачи требует специальных действий со стороны других органов исполнительной власти, при описании задачи необходимо сформулировать межведомственные задачи для тех органов исполнительной власти, от которых зависит решение данной задачи.
Межведомственной задачей является тактическая задача субъекта бюджетного планирования, решение которой невозможно без дополнительных действий со стороны других субъектов бюджетного планирования – являющихся соисполнителями, и требующая координации и организации со стороны головного субъекта бюджетного планирования. Ответственность за решение межведомственной задачи, включая достижение целевых значений показателей задачи, а также за организацию согласования действий с другими субъектами бюджетного планирования, несет головной субъект бюджетного планирования.
Во втором разделе Доклада и соответствующих приложениях приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и приводится анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый период.
Отчетные данные по объемам расходных обязательств предоставляются за три последних отчетных года (включая текущий год); плановые данные по объемам бюджета расходных обязательств предоставляются на весь плановый период, в разбивке на 1-й, 2-й и 3-й плановые годы.
Под действующими в соответствующем плановом году обязательствами следует понимать расходные обязательства Российской Федерации, подлежащие исполнению в соответствующем плановом году за счет средств федерального бюджета в объеме, установленном в соответствии с действующими на начало текущего цикла планирования федерального бюджета на следующий год и перспективного финансового плана (далее – на момент начала планирования) нормативными правовыми актами (за исключением нормативных правовых актов, действие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене начиная с соответствующего года планового периода), договорами и соглашениями. В том числе к действующим относятся обязательства, исполнение которых предусмотрено не ранее планового периода, но соответствующие нормативные правовые акты, договора или соглашения вступили в силу на момент начала планирования. При этом объем действующих обязательств по утвержденным федеральным целевым программам определяется исходя из объема расходов на их реализацию в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год с учетом индексации в плановом периоде по уровню инфляции.
Под принимаемыми в соответствующем плановом году обязательствами следует понимать возникающие в соответствующем плановом году новые расходные обязательства Российской Федерации, подлежащие исполнению в соответствующем плановом году за счет средств федерального бюджета в объеме, установленном в соответствии с намеченными или предлагаемыми к принятию в текущем году и в плановый период нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.
Обязательства, возникающие на основании договоров и соглашений, планирующихся к заключению на основании уже действующих нормативных правовых актов, к числу принимаемых не относятся и учитываются в составе действующих, в установленном выше порядке.
В третьем разделе Доклада приводится краткое описание в структурированном виде утвержденных на следующий плановый год и предлагаемых к утверждению в последующие плановые годы бюджетных целевых программ, а также аналитических бюджетных ведомственных целевых программ, направленных на решение задач субъекта бюджетного планирования, описывается основное содержание непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования.
Для каждой бюджетной целевой программы необходимо указать:
статус программы (утвержденная, неутвержденная, ФЦП, ВЦП);
срок действия программы;
- краткое описание целей программы в плановом периоде, включая целевые индикаторы для каждого года планового периода и на весь период реализации программы (согласно утвержденному (предлагаемому к утверждению) паспорту программу).
- для реализуемых программ – краткое описание полученных в отчетном периоде результатов, включая целевые индикаторы (плановые согласно утвержденному паспорту программы и фактические/ожидаемые) для каждого года ее реализации. В случае существенного отклонения - обоснование причин, его вызвавших (внешние факторы, недостаточное финансирование и др.);
- характеристику влияния программы на уровень решения тактических задач и достижения стратегических целей субъекта бюджетного планирования, включая количественные оценки такого влияния, оценка результатов такого влияния в отчетном периоде;
- краткую характеристику основных мероприятий программы и сроки их реализации;
- бюджет программы за отчетный и плановый период (с разбивкой по годам);
Каждая ведомственная целевая программа должна относиться лишь к одной тактической задаче субъекта бюджетного планирования, реализуемой одним главным распорядителем средств федерального бюджета.
В четвертом разделе Доклада приводится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам и тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде. Приводится распределение расходов субъекта бюджетного планирования по целям, задачам и бюджетным целевым программам. В докладе представляются сводные данные по бюджету субъекта бюджетного планирования (включая федеральное министерство, курируемые им федеральные службы, агентства, иные организации).
В пятом разделе Доклада производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном и плановом периоде, а также представляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.
На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей деятельности (непосредственных и конечных), а также затрат в разрезе тактических задач, программ и, при необходимости, отдельных мероприятий производится оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования.
Оценка производится по следующим направлениям:
1) Степень достижения целей, решения тактических задач субъекта бюджетного планирования,
2) Степень соответствия запланированному уровню затрат,
3) Отклонения показателей результатов деятельности и затрат на отчетный год от плановых показателей на этот год и аргументированное обоснование причин такого отклонения, включая:
- обоснование ситуаций, когда показатели по целям выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – не выполнены, а также ситуаций, когда показатели по целям не выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – выполнены;
- обоснование ситуаций, когда не достигнутые плановые показатели отчетного периода устанавливаются в качестве плановых показателей планового периода;
- обоснование ситуаций, когда сочетается значительное недовыполнение одних задач и перевыполнение других;
- обоснование ситуаций значительного перевыполнения по большинству плановых показателей.
4) Отклонения плановых показателей результатов и затрат на очередной плановый год от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году, и аргументированное обоснование причин такого отклонения.
В данном разделе Доклада должны также быть приведены мероприятия, которые субъект бюджетного планирования наметил осуществить с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами, а также оценить количественно эффект от осуществления этих мероприятий (в виде экономии расходов или увеличении результатов при данном объеме расходов).


3. Зарубежная практика и основные направления развития результативной модели в Российской Федерации
3.1. Международный опыт использования программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат
Внедрение программного подхода является необходимым элементов внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат. Рассмотрим, как данным метод используется в международной практике.
Можно выделить 2 основные модели управления финансов в государственных органах с точки зрения применения методов бюджетирования, ориентированного на результат.
Первая модель представляет собой систему финансирования, построенную на контрактных отношениях, т.е министерство финансирует «подведомственные» агентства на основании контракта о предоставлении услуг. Таким образом, большое количество услуг предоставляется различными организациями, отобранными на конкурсной основе, и государственные организации в таких условиях, в некоторых областях, не имеют особого преимущества по сравнению с частным сектором и конкурирую с ним в процессе предоставления общественных услуг.
Контрактная модель в большей степени присуща таким странам как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада, ЮАР. В таких системах формирование бюджета представляет собой: формулировку целей развития, предполагаемых направлений расходов на достижение таких целей и оценку расходов, необходимых для достижения таких целей.
Степень детализации разработки целей, и соответственно, формулировки и формализации программ, в этих странах существенно отличается.
Вторая модель финансирования представляет собой систему, когда вышестоящий уровень финансирует нижестоящие организации на основе специфических целевых показателей и бюджетных заданий. Наиболее проработанная «административная» система существует в США. В данной главе также будет рассмотрен опыт Франции, внедряющей программный подход к формированию бюджета с 2001 года, и также представляющий собой иллюстрацию сложившейся «административной» системы.
Страны с «контрактной» традицией программно-целевого бюджетирования
Действующая в настоящее время в Великобритании система планирования общественных расходов по программному принципу была введена в 1998 году с публикацией Отчета об экономической и финансовой стратегии 1998 года «Economic and Fiscal Strategy Report 1998: Long Term Stability and Investment». В соответствии с указанным отчетом было введено установление лимитов расходов на 3 года вперед для каждого департамента Departmental Expenditure Limits (DEL) с целью обеспечения стабильности финансирования среднесрочных программ. Такое установление лимитов позволяет, в частности, определенное перераспределение ресурсов между бюджетными годами. За счет установленных долгосрочных лимитов финансируется большинство программ департамента.
В Великобритании разрабатываются и реализуются государственные программы, которые по целям и задачам сходны с российскими ФЦП. В их числе - программы развития транспорта, ядерной безопасности, охраны окружающей среды и др., реализуемые соответствующими британскими государственными ведомствами. Эти программы в российском понимании являются отраслевыми или внутриотраслевыми, т.к. реализуются в рамках конкретных ведомств. Финансирование британских правительственных программ (БПП) не выделяется отдельной строкой в госбюджете. БПП не утверждаются специальным нормативным актом.
Сферы реализации программно-целевых методов при решении конкретных задач определяются в соответствии с целями, формулируемыми государственными органами управления.
Так, в Министерстве торговли и промышленности Великобритании в качестве основных целей определены следующие:
A) содействие развитию бизнеса, инновациям и росту производительности труда (подцели: развитие электронной коммерции, содействие малому предпринимательству, развитие инноваций, региональное развитие);
Б) развитие британской науки, инженерии и технологий;
B) развитие конкурентного, регулируемого законодательством, рынка;
Г) развитие конкурентоспособности британских компаний через реализацию товаров на внешних рынках и инвестиции, привлечение иностранных инвестиций, структура которых соответствует национальным интересам;
Д) управление инвестициями, имуществом и активами Министерства;
Е) содействие и контроль за деятельностью подотчётных ему государственных организаций.
Для реализации отдельных целей, поставленных перед министерством, могут приниматься специальные программы. Так, например, в рамках цели А в числе программ содействия развитию электронной коммерции - «UK-ONLINE PROGRAMME», в рамках цели Б в числе программ содействия развитию науки - «E-SCIENCE PROGRAMME».
Формирование государственной политики, направленной на развитие и поддержание научно-технического потенциала страны, является одним из приоритетных направлений деятельности правительства. Координацию реализации государственных программ, а также поддержки научных исследований осуществляет Государственный секретарь по торговле и промышленности. Непосредственно за реализацию научно-технической политики отвечает Министр по науке, возглавляющий Комитет по науке и технике Министерства торговли и промышленности (Office of Science and Technology - OST).
В задачи Комитета входит формирование бюджета научных исследований для научных центров и университетов, реализуемых ими самостоятельно или через исследовательские государственные программы.
Согласно подготовленному в 2002 году новому проекту государственных расходов на период до 2005 года правительство планирует увеличить государственные расходы на НИОКР, составившие в 2003 году около 3,75 млрд. ф. ст., в среднем на 10% ежегодно и довести их до 5 млрд. ф. ст.
Значительное внимание при проведении научно-технической политики государство уделяет расширению сотрудничества между академическими организациями и промышленными предприятиями, внедрению научных достижений в реальный сектор экономики. Для реализации данной стратегии осуществляются государственные программы «FORESIGHT», «LINK», «SMART», «Teaching Company Scheme», «Postgraduate Training Partnership», «Realizing Our Potential Awards».

В Австралии программы деятельности ведомств сформулированы в Портфельных бюджетных отчетах (Portfolio Budget Statement), принимаемых ежегодно на каждый бюджетный год и, как и в Великобритании, включающих расходы текущего года и трехлетний план расходов. Такие Программы являются приложением к бюджету. Это документ с более высокой степенью детализации, чем Соглашение о предоставлении услуг в Великобритании. В Программе сформулированы: миссия деятельности ведомства (mission statement), основная цель деятельности (outcome statement) и основные направления расходов (output groups). В описании каждого направления расходования содержится перечень ключевых программ, а также оценочные расходы по каждой программе. Сами программы формулируются отдельными документами, в которых обозначены объемы предполагаемых расходов на период программы (без какой-либо разбивки), цель, предполагаемые направления работ по программе, обозначаются основные компоненты и ответственный за осуществляемые по Программе расходы. Документ, описывающий Программу, очень краток и лаконичен. По итогам года составляется отчет о реализации Программ, существенная часть которого посвящена оценке эффективности реализованных мероприятий и рекомендациям по дальнейшей реализации. Реализация Программ и, соответственно, расходы в рамках Программы осуществляются полностью на контрактной основе.

Новозеландская система формулировки программ деятельности ведомств близка к австралийской. Расходы ведомств определяются в выпускаемых ежегодно Departmental Statements of Intent (SOIs). По каждому ведомств формулируются ключевые направления деятельности, и дана расшифровка расходов по нескольким ключевым позициям. Расходы также осуществляются на контрактной основе. В Новой Зеландии финансирование государственных организаций осуществляется одной суммой в соответствии с контрактами на поставку бюджетных услуг между министрами и руководителями этих организаций. Бухгалтерский учет и составление бюджетов осуществляется по методу начисления.

В Канаде каждое ведомство, начиная с 1996 года, составляет отчет о планах и приоритетах (Reports on plans and priorities), в котором сформулированы основные направления деятельности, планы расходов по стратегическим направлениям (Strategic outcomes), по каждому стратегическому направлению указаны приоритеты расходов и их статус (действовавшие в прошлый период или новые).Также ежегодно представляются отчеты о результатах деятельности ведомств, которые составлены как отчет о реализации планов и приоритетов. Фактически сводным отчетом о результатах деятельности является ежегодный отчет Canada's Performance, составляемый Казначейством Канады как отчет о деятельности правительства за год. С использованием 20 социально-экономических показателей составляется картина изменения уровня жизни в Канаде.
Страны «административной» традиции.
Опыт реализации программного подхода в странах с «контрактной» традицией БОР интересен для Российской Федерации скорее для отдельных ведомств. Так ,интересны могут быть формулировки направлений деятельности конкретных ведомств, задачи, которые они перед собой ставят, и конкретный набор индикаторов достижения целей. С точки зрения формирования единой методологии, опыт этих стран в настоящее время представляет значительно меньший интерес, в силу преобладания в Российской Федерации «административной традиции».
Ярким примером реализации БОР по административному принципу являются США. Это страна и с самой серьезной историей реализации принципов БОР, отсчет которой ведется с 1949 года – с доклада так называемой Комиссии Гувера. Современные направления повышения результативности государственной деятельности (Improving Government Performance) сформулированы в Президентском плане управления 2002 года (The President Management Agenda). В плане продекларированы основные 5 инициатив государства (Government-wide initiatives): стратегическое управления и человеческий капитал, конкурсное ресурсообеспечение, улучшение порядка финансирования, расширение электронного правительства, бюджетная интеграция. Также выдвинуты 9 основных программных инициатив.
Регулирующая роль государства реализуется посредством различных программ, которых в США насчитывается около 1000. Наиболее крупные программы осуществляются в рамках решения различных общенациональных задач приоритетного характера, связанных, например с поддержанием здоровой деловой среды и стабильности цен и доходов, развитие высоких технологий, транспортной инфрастуктуры, водного хозяйства, стимулированием экспорта, региональным развитием, сохранением окружающей среды, развитием науки и образования.
Разработкой и управлением программ занимаются правительственные ведомства, нередко для этого создаются специальные правительственные структуры. Они разрабатывают общую политику и принципы реализации целевых программ, проводят работу, связанную с их финансированием, осуществляют координацию, контроль и оценку результатов. Такую работу проводят подразделения практически всех основных федеральных министерств в США (Государственный департамент, Минобороны, Минфин, Минторг). Минэнерго, Минжилстрой, Минсельхоз). Важную роль играют и другие структуры - Администрация по делам малого бизнеса (АМБ), Агентство международного развития, Агентство по торговле и развитию, Эксимбанк, Корпорация зарубежных частных инвестиции (ОПИК).
В сфере НИОКР широко практикуется программно-целевое финансирование, при котором, однако, финансируются не учреждения как таковые, а исследовательские проекты по грантам, контрактам, совместным соглашениям. В США по программно-целевому принципу используется более 75% расходов федерального бюджета на НИОКР.
Одной из известных и имеющей более чем 20-летнюю историю является программа SBIR (Small Business Innovation Research Program), запущенная в США после принятия в 1982 г. Акта (Закона) о развитии малого инновационного бизнеса (Small Business Innovation Research Act). В 1992 г. Программа была дополнена и продлена до 2000 г. Она реализуется и в настоящее время. Программа SBIR призвана обеспечить начальным капиталом малый бизнес и помочь ему участвовать в НИОКР, финансируемых правительством. Кроме того, в последние годы большое значение также придается развитию коммерческих приложений результатов работ, созданных при финансовой поддержке SBIR. В данной программе государство выступает как своего рода венчурный капиталист, вкладывая средства в высокорисковые проекты. Финансовый вклад в программу должны вносить федеральные ведомства, чей бюджет на НИОКР превышает 100 млн долл. США в год. В настоящее время в Программе участвуют 11 федеральных агентств. В 1992 г. агентства должны были направлять 1,25% своих бюджетов на НИОКР на поддержку малого бизнеса в рамках SBIR, в 1993–1994 гг. эта доля стала составлять 1,5%, затем, в 1995–1996 гг. – 2%, и, наконец, в настоящее время процент обязательных отчислений достиг 2,5%. При этом каждое ведомство имеет свои научные приоритеты, и в соответствии с ними выделяются средства в рамках SBIR.
Программа состоит из трех этапов. На первом, длящемся не более полугода, малые фирмы – заявители должны показать возможность предлагаемой ими инновации удовлетворить заранее объявленные потребности федерального ведомства. Финансирование на этом этапе не превышает 100 тыс. долларов США. На втором этапе, который длится 2–3 года, малое предприятие должно создать прототип изделия. На эти цели выделяется финансирование, равное 750 тыс. долл. США. На третьем этапе происходит коммерциализация продукта. Государство на этом этапе уже финансирования не предоставляет.
Оценки эффективности программы SBIR весьма противоречивы. Опубликованы результаты сравнительного исследования 513 компаний, получивших гранты SBIR, и еще 185 компаний, чьи заявки были отвергнуты, а также 79 компаний, соответствующих требованиям Программы, но не подававших заявки. Расчеты показали, что чем больше грантов получает компания по этой Программе, тем меньше растут ее собственные затраты на НИОКР. Таким образом, имеет место классический эффект вытеснения частных затрат государственными. Цель программы была прямо противоположной – поддержать небольшие компании с тем, чтобы они наращивали собственные затраты на НИОКР.
В то же время данные по 50 наиболее коммерчески успешным компаниям, поддержанных в рамках Программы, свидетельствуют о том, что государственные вложения полностью окупились. Так, суммарный объем продаж по кругу этих компаний составил 9,1 млрд долл., – в 30 раз больше объема финансирования, выделенного на тот момент в рамках SBIR. Привлеченные этими компаниями на третьем этапе частные инвестиции составили 963 млн долл., что в три раза превышало стоимость Программы. Число рабочих мест возросло благодаря развитию деятельности этих компаний с 1254 до 10287.
Во Франции бюджетная реформа начата в августе 2001 года с принятием Основного закона (фактически финансовой конституции государства), определяющего новые принципы функционирования бюджетной системы и план внедрения этих принципов. Закон предусматривает эволюцию от управления ресурсами (затратами) к управлению целями и предусматривает четкую формализацию ответственности за их достижение. Чуть раньше, с 1996 года, начала внедряться система закупок общественных услуг на контрактной основе.
Основные положения реформы заключаются в следующем:
- повышение эффективности общественных расходов путем установления ответственных за их влияние на конкретный результат;
- усиление роли Парламента в процессе санкционирования, исполнения и контроля за исполнением общественных расходов;
- введение в действие среднесрочного финансового планирования общественных расходов.
Бюджетная реформа, осуществляемая в настоящее время – лишь одна из составляющих реформ общественного сектора, цель которых, в том числе – децентрализация, повышение клиентоориентированности систем оказания общественных услуг и совершенствование системы управления персонала, занятого в общественном секторе.
План проработки и внедрения реформ устроен так, что бюджет 2006 года должен полностью соответствовать вновь вводимым принципам.
Смысл реформы представления бюджета заключается в том, что все бюджетные расходы должны соответствовать конкретным миссиям, быть объединены в программы, с помощью которых достигаются оцениваемые результаты. Миссии должны быть изложены как цели развития на средне- и долгосрочную перспективу. Программы, сгруппированные по отношению к каждой миссии – новая единица бюджетного учета – с помощью которых просто и понятно должны быть сформированы направления деятельности государства в виде четко сформулированных целей, оцениваемых конкретным набором показателей. Миссии могут быть сформулированы так, что их реализация потребует создания не только ведомственных, но и межведомственных программ. Такие программы буду требовать межведомственной координации (при этом все равно одно из ключевых ведомств, участвующих в ее реализации, будет являться ответственным за нее). Ключевым миссиям должно соответствовать в общей сложности 100-150 программ.
К июлю 2004 года сложилась следующая структура представления бюджета Франции по миссиям и программам:
- обозначено 47 миссий деятельности, исполнение 34 из которых должно финансироваться за счет бюджетных источников (9 межведомственного характера и 25 миссий ведомств) и 13 – из внебюджетных фондов и со специальных счетов;
- миссиям соответствует 158 программ, 132 из которых - бюджетные, остальные 26 – координируются внебюджетными фондам и т.п. организациями.
Перечень миссий, программ, а также ведомств, ответственных за их исполнение и непосредственных ответственных за их исполнение (как правило, руководителей ведомств) составлен и опубликован на специальном сайте, посвященном бюджетной реформе.
Проанализированный в рамках данного обзора международный опыт позволяет выделить единые рекомендации по составлению программ ведомств (и программ межведомственного характера) – т.е. фактически бюджетных программ.
Во-первых, должно быть определено конечное количество основных миссий, или направлений деятельности государственной политики. Причем эти миссии должны быть определены таким образом, чтобы покрывать деятельность, финансируемую за счет бюджетных источников, в полном объеме.
Для каждой миссии должны быть сформулированы конкретные цели деятельности. Цели должен соответствовать один (или несколько, но очень немного) ключевых показателей, определяющих степень ее достижения.
Программы деятельности ведомств должны быть четко соотнесены с реализацией конкретной (одной) цели деятельности. С помощью нескольких программ, соотнесенных с каждой целью должен решаться комплекс задач, направленных на реализацию цели.
По каждой программе должны быть сформулированы конкретные мероприятия и система показателей, оценивающих реализацию программы в целом и отдельных ее этапов (для регулярного мониторинга реализации программы).
Таким образом, программная структура обязательно является четкой иерархичной системой: миссии  цели  задачи  программы  мероприятия программы.
Программа должна иметь прозрачный и четкий механизм управления, должен быть закрепленный конкретный ответственный за ее реализацию (конкретное лицо). Причем сказанное имеет отношение как к ведомственным, так и к межведомственным программам. Количество межведомственных программ должно быть минимально.
В программе бюджетные ресурсы, необходимые для ее реализации, должны быть четко увязаны с ожидаемыми результатами текущего и долгосрочного характера. Не должно существовать непрограммной деятельности (т.е. деятельности, не увязанной с конкретной миссией и целью деятельности государственного органа) и, соответственно, в идеале не должно быть как таковых «непрограммных» расходов.
Должны быть налажены:
- четкая система планирования деятельности государства по программному принципу;
- регулярная система оценки результатов деятельности по всему спектру программ;
- механизм принятия решений по пересмотру направлений деятельности в рамках программы и программ в целом, основанный на оценке результатов и направленный на улучшение достижения цели и выполнение миссии.
Причем результаты оценки деятельности ведомств в целом должны с определенной регулярностью (как правило, ежегодно) представляться в какой-либо орган и их результаты должны учитываться не только в управлении программой, но и в бюджетном процессе.
Во всех странах на определенный уполномоченный орган возложены функции по обобщению оценок результативности программной деятельности ведомств. Этот орган принимает активное участие в бюджетном процессе.
Основные миссии деятельности государства, цели деятельности, а также результаты оценки деятельности ведомств должны быть открыты и представлены в таком виде, чтобы они были читаемы и понятны максимально широкому кругу пользователей.
Программно-целевое бюджетирование предполагает также большую финансовую автономию в распоряжении финансовыми ресурсами.
Однако международный опыт не дает однозначного ответа на целый ряд вопросов, которые должны быть решены в Российской Федерации в процессе внедрения программного подхода (в силу различных традиций организации деятельности органов государственной власти).






3.2. Проблемы и перспективы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в органы государственной власти
Бюджетирование, ориентированное на результат, является перспективным направлением реформирования системы управления государственными финансами в России и по сравнению с моделью постатейного бюджетирования обладает рядом существенных преимуществ. Оно позволяет органам управления:
• осуществлять контроль за реализацией программ и расходованием бюджетных средств за счет установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
• устанавливать взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов;
• повышать обоснованность бюджетных заявок;
• более эффективно распределять бюджетные средства между конкурирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государственной политики;
• повышать прозрачность и понятность бюджета, что способствует привлечению инвесторов и повышению доверия населения к органам местного самоуправления.
Вместе с тем важно подчеркнуть, что до сих пор бюджетная реформа затрагивала лишь этап составления бюджета и не распространялась на другие этапы бюджетного процесса. Полноценное бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, учет и мониторинг достижения результатов, представление отчетности и проведение аудита.
Рассмотрим три основные задачи, которые необходимо решить для осуществления всесторонней реформы бюджетного процесса.
1. Разработать комплексную и эффективную систему стимулов для СБП
СБП являются главными действующими лицами бюджетных преобразований. Чтобы укрепить их заинтересованность в проведении реформы, необходимо внедрить и постоянно совершенствовать эффективную систему стимулирования. Некоторые ее элементы  например, связанные с вознаграждением государственных служащих  создаются прежде всего в рамках административной реформы и реформы государственной службы. Совокупность стимулов, соответствующих принципам БОР, должна быть сформирована для должностных лиц, действующих на всех уровнях государственного управления.
Следует отметить, что существуют определенные способы поощрения СБП, которые позволяют добиться значительного эффекта при сравнительно небольших затратах. В качестве примера можно указать на эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, который был проведен осенью 2004 года. СБП и другие главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) участвовали в нем отнюдь не ради получения сколько-нибудь значительного дополнительного финансирования (общая сумма выделенных в рамках эксперимента «призовых» средств составила менее десятой доли процента от их совокупного бюджета). Главным побудительным мотивом для участников конкурса стала возможность быть признанными передовыми реформаторами.
Международный опыт показывает, что успех предпринимаемых усилий во многом зависит от того, обладают ли органы исполнительной власти и бюджетные организации достаточными стимулами для того, чтобы почувствовать себя «хозяевами» реформы. Результаты опроса российских государственных служащих, проведенного в апреле-мае 2005 года, внушают в этом плане определенный оптимизм. Так, 95% респондентов дали развернутые и заинтересованные ответы на вопросы предложенной им анкеты. Большинство участников опроса высказали уверенность в том, что реформа даст положительные результаты с точки зрения повышения эффективности бюджетных расходов, деятельности СБП и других ГРБС, а также качества государственных услуг. И вместе с тем многие отмечали факторы, способные отрицательно повлиять на судьбу преобразований.
Определяя стимулы для повышения заинтересованности государственных служащих в реализации реформы, респонденты высказались в пользу:
• дополнительного денежного и (или) иного вознаграждения в зависимости от качества представляемых бюджетных проектировок и достижения плановых результатов (67% опрошенных);
• оказания содействия государственным служащим в глубоком понимании ими необходимости реформы и осмыслении ее целей, средств и перспектив (25%);
• расширения управленческой свободы и гибкости в распоряжении бюджетными средствами (11%).
2. Повысить эффективность организации проведения реформы
В этой области существуют значительные резервы. Рассмотрим основные инструменты, позволяющие улучшить внедрение необходимых изменений.
Определение рациональной последовательности мероприятий и реалистичных темпов реализации реформы. Как свидетельствует мировая практика, для реализации бюджетной реформы необходим достаточно длительный период, причем преобразования должны осуществляться в определенной последовательности. В ряде стран ожидаемые результаты не были достигнуты из-за того, что некоторые шаги предпринимались слишком рано и поэтому их потенциал невозможно было реализовать в полной мере без предварительного осуществления других важных шагов. Применительно к России главная опасность в этом отношении состоит в недостаточной увязке основных компонентов широкой программы трансформации всего общественного сектора, нацеленной на повышение эффективности государства. Такая программа включает в себя, наряду с реформой бюджетного процесса, административную реформу и реформу государственной службы.
В этом контексте важно подчеркнуть ведущую роль Министерства финансов, возглавляющего бюджетную реформу. Международный опыт показывает, что именно это министерство должно управлять внедрением ключевых принципов, обеспечивающих становление эффективного государства – устойчивости, эффективности и прозрачности общественных финансов. Выполняя эту функцию, Министерство финансов обеспечивает:
• определение последовательности стадий реформы и взаимосвязанности мероприятий, необходимых осуществить на каждой стадии прежде чем двигаться вперед ;
• повышение качества Докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП и закрепление их роли в бюджетном процессе;
• переход к среднесрочному бюджетному планированию при соблюдении строгой бюджетной дисциплины и итеративной процедуры установления бюджетных лимитов по секторам в диалоге между Министерством финансов и СБП;
• внедрение новых методов финансового менеджмента, включая совершенствование плана счетов и бюджетной классификации, а также составление методических рекомендаций по созданию в ведомствах эффективных систем финансовой информации с учетом необходимости их взаимодействия с развивающимися информационными системами Федерального казначейства;
• создание систем мониторинга и отчетности в соответствии с требованиями БОР и возможностями, возникающими вследствие расширения свободы ведомств в принятии управленческих решений.
Построить устойчивую платформу, опора на которую позволит продвинуться вперед в реализации реформы, можно только путем осуществления комплекса дополняющих друг друга мероприятий. Трансформация сектора государственного управления потребует формирования целой системы таких платформ, каждая из которых имеет самостоятельную ценность (т.е. обеспечивает совокупность конкретных и осязаемых результатов) и одновременно является базой для дальнейшего развития реформы.
Обеспечение соответствия между возможностями, которыми располагают СБП, и масштабами ожидаемых от них инноваций. Ситуация, при которой составление докладов о результатах и основных направлениях деятельности осуществляется в крайне сжатые сроки, не может считаться нормальной. Во избежание этого необходимо, во-первых, обоснованное планирование последовательности преобразований, и, во-вторых, своевременное оказание ведомствам надлежащей методологической поддержки. Для минимизации затрат на создание указанных условий можно и нужно использовать техническую помощь, предоставляемую России международным сообществом и включающую в себя изучение надлежащей практики управления результатами (в том числе и с учетом специфики отдельных секторов), эффективную передачу ноу-хау российским специалистам, содействие в переподготовке государственных служащих и т.п.
Получение синергетического эффекта от координации усилий, предпринимаемых в рамках бюджетной и административной реформ и реформы государственной службы. Необходимо добиться не только ясного понимания того, что переход к СБОР не может ограничиваться лишь изменениями в бюджетном процессе, но и осуществления конкретных, концептуально и хронологически взаимоувязанных шагов в рамках бюджетной и административной реформ и реформы государственной службы.
Обеспечение необходимой четкости в разграничении полномочий и обязанностей между центральными органами власти, осуществляющими руководство реформой. Разделение сфер компетенции и функций между Минэкономразвития РФ (макроэкономическое прогнозирование, управление крупными бюджетными программами и инвестиционными расходами) и Минфином РФ (управление государственными финансами, бюджетом, повышение эффективности бюджетных расходов) отражает скорее практику бывшего Госплана, чем мировой опыт. Такое распределение ролей усложняет и задерживает развитие бюджетной реформы. Предложение объединить эти ведомства уже в ближайшем будущем возможно будет звучать слишком радикально для многих чиновников высшего звена этих министерств. И все же не стоит пренебрегать опытом других стран: там, где подобные реформы осуществлялись особенно успешно они разрабатывались и управлялись одним министерством – Министерсвом финансов (в ряде стран оно носит название «казначейства», причем эти министерства одновременно обладают всеми полномочиями нашего Минэкономразвития. Именно это является оптимальной институциональной инфраструктурой, позволяющей эффектвино и скоординировано осуществлять социально-экономическую и бюджетную политику.
В любом случае для обеспечения эффективной взаимной увязки бюджетной и административной реформ необходимо в самое ближайшее время пересмотреть компетенцию осуществляющих их органов: Минфина России, Минэкономразвития России, Комиссий Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов и по бюджетным проектировкам, секретариатов Председателя и Заместителя Председателя Правительства.
Использование перспективного финансового плана в качестве основы для комплексного среднесрочного планирования. Руководствуясь Положением о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6.03.2005 г. № 118, нужно продолжать начатое в 2004-2005 гг. формирование среднесрочного бюджета на федеральном уровне и на уровне отдельных СБП. В результате появится возможность увязать среднесрочный бюджет с трехлетними программами социально-экономического развития. Кроме того, учет фактора ограниченности бюджетных ресурсов позволит разрабатывать по-настоящему обоснованные отраслевые и межотраслевые стратегии и программы, задачи которых выходят за рамки одного года.
Следует отметить, что значительные (в сравнении со странами ОЭСР) темпы роста цен в России пока не позволяют получать все потенциальные преимущества многолетнего бюджетного планирования. Это еще раз подтверждает чрезвычайную важность снижения инфляции для развития отечественной экономики. В то же время даже в условиях относительно высокой инфляции внедрение многолетнего планирования очень полезно, если оно происходит на основе устойчивого перспективного финансового плана и в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам. С этой точки зрения среднесрочное бюджетное планирование вносит существенный вклад не только в обеспечение эффективной работы СБП, но и в повышение стабильности федерального бюджета в целом.
Внедрение современных методов финансового менеджмента. В развитых странах управление финансами в секторе государственного управления определяется как деятельность государственных служащих, включающая в себя принятие решений и выполнение других функций по определению оптимальных способов использования ограниченных ресурсов для эффективного и результативного достижения целей, поставленных правительством и детализированных для соответствующих иерархических уровней. Система финансового менеджмента охватывает управление расходами и доходами, активами и пассивами ведомств и учреждений.
В рамках управления расходами особое значение имеет трансформация финансового менеджмента в процессе исполнения бюджета. Суть нового подхода заключается в изменении распределения полномочий и обязанностей между должностными лицами – участниками бюджетного процесса, находящимися на разных уровнях управленческой иерархии. Указанные сдвиги должны быть направлены на делегирование полномочий и обязанностей «сверху вниз» и осуществляться в неразрывной связи с детальным определением ответственности государственных служащих всех звеньев за недостижение запланированных результатов и нарушения требований нормативно-правовых актов и правил, установленных Министерством финансов. Осуществляемые преобразования необходимо поддерживать по двум направлениям. Во-первых, путем внедрения управленческого учета, развития современных систем финансовой информации и организации службы внутреннего аудита, позволяющей перенести акцент с внешнего на внутренний контроль. Во-вторых, путем создания системы стимулов, поощряющих государственных служащих к повышению эффективности бюджетных расходов.
Международный опыт свидетельствует о том, что крайне важную роль в создании системы надлежащего финансового менеджмента играют идеология и культура государственного управления. Современные подходы требуют выработки новых профессиональных качеств, знаний и навыков государственных служащих, и существенного повышения уровня их управленческой самостоятельности. По существу, это означает принципиально иную, на порядок более интересную, чем сейчас, работу в государственных ведомствах и учреждениях, что само по себе может повысить заинтересованность их сотрудников в полноценной реализации бюджетной реформы. В то же время следует учитывать, что такие фундаментальные перемены требуют серьезных усилий и значительного времени.
Обеспечение исполнения бюджета согласно требованиям БОР. Для этого необходимо однозначным образом определить систему взаимоотношений внутри СБП – между федеральными министерствами и подведомственными им федеральными агентствами и службами, а также между агентствами и службами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Во многих странах для формирования такой системы применяются двусторонние соглашения, и этот путь представляется весьма перспективным. Кроме того, потребуется укрепить взаимодействие между различными структурными подразделениями в рамках ведомств: профильными департаментами (теми, в чьей деятельности воплощается выполнение главных функций ведомств – законотворчество, разработка отраслевой политики, регулирование деятельности частного сектора в отрасли, предоставление бюджетных услуг и т.д.) и теми, которые занимаются финансами и бюджетом, экономикой и планированием.
Повышение качества докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП. Это требует предпринять усилия в нескольких направлениях.
• Усовершенствовать методику создания логической вертикали «национальные цели – стратегические цели СБП – тактические задачи СБП – ведомственные целевые программы – мероприятия – ресурсы – бюджет».
• Обеспечить по-настоящему тесную взаимную увязку запланированных результатов и затрат бюджетных средств, необходимых для их достижения. При этом следует неукоснительно соблюдать процедуры, предусмотренные для каждого этапа разработки перспективного финансового плана. Возможный формат увязки затрат и результатов уже создан в виде ведомственных целевых программ (Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ № 239 от 19.04.2005 г.), однако ни одной такой действующей программы так и не появилось. Из-за этого критически важная связь между затратами и результатами в докладах СБП остается очень слабой, вследствие чего доклады фактически «живут своей жизнью», их использование в бюджетном процессе остается скорее формальной, нежели реальной процедурой, а сам бюджет продолжает исполняться на основе затратного метода.
• Оценить предложенные в докладах СБП показатели достижения результатов с точки зрения их соответствия требованиям БОР (для такой оценки следует привлечь лучших специалистов в соответствующих областях). Кроме того, провести инвентаризацию национальной и ведомственной статистики, а также показателей, используемых в развитых странах, на предмет соответствия требованиям БОР, а затем разработать меры по реформированию статистики и внести предложения по использованию международных индикаторов.
• Продолжить скрупулезную работу по установлению и убедительному обоснованию целевых значений показателей. Обоснование целевых значений конечных общественно значимых результатов должно включать в себя анализ внешних факторов, не зависящих от деятельности СБП, но воздействующих на те или иные показатели достижения конечных результатов. Работа над установлением целевых значений должна осуществляться группами экспертов, состоящих из квалифицированных экономистов и статистиков, которые обладают специальными знаниями и опытом в сфере деятельности того или иного СБП, а также хорошо знакомы с принципами БОР и умеют их применять.
• Отработать методы расчета различных критериев эффективности и результативности и их практического использования как самими СБП, так и Минфином, Счетной палатой, иными участниками бюджетного процесса.
• Включить в перечень требований к докладам СБП наличие раздела, содержащего надлежащую оценку рисков, связанных с достижением поставленных целей, и описание мероприятий по контролю и мониторингу рисков.
Задача 3. Продемонстрировать осязаемые результаты реформы
Данная задача является весьма актуальной для многих стран, в том числе и для тех, которые достаточно далеко продвинулись по пути внедрения БОР. Каким образом можно наглядно продемонстрировать полезность БОР и достичь понимания всеми заинтересованными сторонами выгод от его использования? На наш взгляд, для этого необходимо сконцентрировать дальнейшие усилия на следующих направлениях.
Использование всеми участниками бюджетного процесса данных о достижении запланированных результатов. Измерение результатов является необходимым, но не достаточным условием внедрения БОР. Нужно выявить четкую связь между конкретным результатом и стоимостью его достижения. В то же время управление результатами не сводится к применению принципов БОР. Важно, чтобы данные о достижении результатов активно использовались в процессе принятия решений как политическим руководством страны, так и государственными служащими на всех уровнях системы государственного управления. Для этого нужно разработать эффективно действующую систему, позволяющую соответствующим должностным лицам своевременно получать доступ к информации о достигнутых результатах и иным данным, необходимым для принятия решений о распределении бюджетных средств. Такие сведения должны использоваться для разработки или уточнения как стратегических, так и оперативных планов деятельности государственных органов, а также для извлечения уроков из накопленного опыта.
Превращение БОР в эффективный инструмент взаимодействия между государственными органами и обществом. Это означает следующее:
• расширение и углубление подотчетности государственных органов обществу, для чего необходимо создать систему мониторинга показателей, характеризующих качество государственного управления с точки зрения общества (такая система станет одним из важнейших результатов внедрения БОР), и предоставить обществу доступ к этим данным;
• повышение прозрачности бюджетного процесса, включая предоставление гражданам информации, которая позволит им судить о результатах деятельности государственных органов и об эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях государственного управления – в Правительстве, министерствах, ведомствах, учреждениях;
• создание эффективных инструментов вовлечения гражданского общества в осуществление бюджетного процесса на различных стадиях (формирование механизмов обратной связи, системы общественной оценки качества бюджетных услуг, процедуры участия гражданского общества в создании программных документов Правительства РФ и выработке решений об определении национальных целей и распределении полученных от налогоплательщиков средств между этими целями);
• зримое и осязаемое улучшение качества государственных услуг за счет эффективного и результативного расходования бюджетных средств.

За три года бюджетная реформа в России прошла путь от проекта правительственной концепции до внедрения в практику сектора государственного управления. Ее старт был вполне уверенным, и темпы российских преобразований оказались весьма впечатляющими. И все же основная часть осуществленных к настоящему времени изменений относится к стадии формирования бюджета и реализована главным образом на федеральном уровне (последнее обусловлено сосредоточением в центре экспертных кадров и иных ресурсов, которыми располагает сектор государственного управления, в том числе средств зарубежной технической помощи).
В российской практике государственного и муниципального управления некоторые принципы БОР уже нашли свое отражение, в частности, в целевых программах, перспективном финансовом планировании и т.д. Активное внедрение БОР в систему бюджетирования неизбежно приведет к необходимости внесения изменений во все стадии бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его исполнением и отчетности. Потребуется изменить формат бюджета, усилить роль перспективного финансового планирования, внедрить систему мониторинга результативности бюджетных расходов и использования данных, полученных в ходе мониторинга, при планировании бюджета. Переход от постатейной модели бюджетирования к БОР поставит на повестку дня такие проблемы, как повышение свободы администраторов бюджетных средств в распоряжении средствами, использование метода начислений в бюджетном учете, выработку принципов контроля за целевым использованием бюджетных средств. Необходимо будет также изменить систему сбора и обработки информации, используемой в бюджетном процессе, а кроме того пересмотреть структуру и функции отраслевых подразделений органов исполнительной власти (министерств) в соответствии с программно-целевыми принципами.


Заключение
В настоящее время в России, (как и до последнего времени — в большинстве индустриально-развитых стран) используется затратный подход к составлению бюджета. Данный механизм планирования ориентируется на издержки, но практически не учитывает результаты финансируемых работ. При подготовке проекта бюджета распределяемые объемы финансировании основываются, как правило, на корректировке объемов бюджетных средств, выделенных в предыдущем году, (планирование от достигнутого) а не на количественно измеримых, социально значимых, фактических и ожидаемых результатах расходования государственных средств.
В результате, при существующем порядке бюджетного планирования и у министерств, и у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы как к снижению издержек (из боязни снижения объема получаемых средств), так и к росту результативности.
В этих условиях, важнейшей задачей проведения административной и других реформ, является переориентация модели бюджетного планирования на достижение максимальных результатов. Бюджетирование ориентированное на результат (БОР) является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов.
Основным принципом бюджетирования, ориентированного на результат является обеспечение тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. В этих условиях обеспечивается максимально полное соответствие распределения бюджетных средств между бюджетополучателями установленным приоритетам государственной политики.
Министерства, обосновывая объемы и структуру распределения бюджетных средств, ранжируют:
• стратегические цели своей деятельности, отражающие приоритеты
государственной политики;
• тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические
цели, и которые, направлены на решение конкретных проблем посредством
производства услуг определенного качества и объема и достижения
определенного эффекта от их предоставления;
• внутриминистерские программы, содержащие набор финансируемых из
бюджета мероприятий, посредством которых обеспечивается решение
конкретных тактических задач.
Крайне важным институтом, повышающим стимулы и эффективность работы получателей бюджетных средств, становится включение в бюджетные документы описания поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей. Соответственно, контроль за исполнением бюджета переносится с оценки «целевого характера» использования бюджетных средств на оценку степени достижения министерствами запланированных социально-экономических результатов.
Таким образом, предметом согласования проекта бюджета становятся уже не только объемы выделения средств по различным статьям, но цели и задачи министерств, сформулированные ими программы, и планируемые показатели их достижения, что качественно повышает политическую значимость бюджетного процесса.
В мире накоплен значительный опыт проведения реформы системы бюджетных расходов в направлении повышения эффективности и результативности, в первую очередь — в странах ОЭСР, сформировавших в течении последних двух десятилетий достаточно адекватную нормативную базу. Хотя первенство безусловно принадлежит странам англо-саксонской традиции: Новой Зеландии, США, Великобритании, Австралии, Канаде, в последние годы все более заметен становится переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, в Нидерландах, Швеции и др. государствах. (OECD, 2002).
Соглашения о предоставлении бюджетных услуг заключаются на трехлетний период и содержат конкретные планы всех министерств, увязанные с выделенными под эти программы ресурсами. Включая конкретные целевые показатели, они позволяют измерить и оценить как результаты конкретных программных мероприятий, так и достижение запланированного социально-экономического эффекта программ.
Реализация бюджетной реформы в сферах исполнения бюджета, проведение мониторинга и представление отчетности о достижении результатов позволит обеспечить подлинное единство бюджетной и социально-экономической политики , и тем самым вывести бюджетный процесс в Российской Федерации на качественно новую ступень развития.
Список литературы
1.Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (Редакция на 23.12.2003)
2.Постановлением Правительства Российской Федерации. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 г.
3. Постановление Правительства РФ N 259 "Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" от 27 апреля 2005 г.
4. Постановление Правительства N 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» от 19 апреля 2005 г. N 239
5. Методические рекомендация по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006 – 2008 годы.
6.С.А. Агапцов, Л.В. Войтенко, А.В. Коровников, Б.Г. Преображенский. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации» – Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
7.Александров, О. В. Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия : Проект DFID "Техн. помощь по повышению эффективности бюджет. расходов в Респ. Карелия", Центр исслед. бюджет. Отношений. М.: УРСС, 2004
8.Амиров, О.А. Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации : Разраб. системы стандарт. мониторинга регион. финансов : проект М-ва финансов Рос. Федерации и Междунар. банка реконструкции и развития (МБРР) "Техн. содействие реформе бюджет. системы на регион. уровне". М.: URSS, 2005
9.Андреева, Е.И. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Academia, 2002
10.Бородушко И.В. Финансы: финансовая система Рос. Федерации, управление государственными. финансами: планирование, прогнозирование, контроль, контроллинг, бюджетное устройство и бюджетный процесс в России. М. Питер, 2006
11.Бутон В.И., Игнатов В.Н., Кетова Н.П. Основы регио¬нальной экономики М.: Книжный дом: "Университет", Рос¬тов н/Д; Изд. центр "Мир Т", 2000.
12.Бушмин, Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность. М.: Альтернатива, 2003
13.Бушмин Е.В. Бюджет государства и информационные технологии. М.: Перспектива, 2001
14.Бюджетный федерализм: проблемы, теории, опыт.М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических ис¬следований, 2001.
15.Владиславлев А. П.. От сметного бюджетирования к целевому: приоритеты правительства. М.: Фонд "Единство во имя России", 2005
16.Добровольский Е.Ю. Бюджетирование: шаг за шагом. М. Питер, 2005
17.Духонин Е.Ю., Исаев Д.В., Мостовой Е.Л. Концепция Business Performance Management: начало пути. М.: Альпина Бизнес Букс, 2004.
18.Зверев, Г.С. Муниципальный бюджет, ориентированный на результат: подходы к управлению. Хабаровск: ХГАЭП, 2004
19.Игнатьева С. В. Финансовое право .М. Питер, 2005
20.Ковалева, Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации : учеб. пособие . Москва: КноРус, 2006
21.Кузнецов, Юрий Иванович. Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации. М.: Academia, 2003
22.Пайкович, П.Р. Федеральный бюджет Российской Федерации П.Р. Пайкович ; Под ред. В.А. Слепова ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Рос. экон. акад. им. Г.В. Плеханова. М.: Рос. экон. акад., 2004
23.Родионова, Вера Михайловна . Бюджетная реформа в России: современный этап. М.: Фин. акад., 2003
24.Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.  2-е изд.  М.: ИНФРА-М, 2002.
25.Сазонов, С.П. Консолидированный бюджет субъекта Федерации и его роль в формировании экономики. Москва: Финансы, 2005
26.Титова Л.Н. Бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство Российской Федерации. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2005
27.Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.-практич. пособие. – М.: Дело, 2004.
28.Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы / Рук. авт. кол.: Д.С. Львов, А.Г. Поршнев; Гос. ун-т упр., Отделение экономики РАН. – М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2002.
29.Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе. Институт комплексных стратегических исследований.2005
30.Юденков, Ю.Н. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. Планирование, учет и контроль. Екатеринбург: Изд-во ГОУ УГТУ-УПИ, 2002
31. Белянова Е. БОР: инструмент для повышения эффективности работы госорганов. «Бюджет» № 11.
32.В. Гамукин . Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат .Вопросы экономики № 2.2005.
33. А. Пири.Реформа бюджетного процесса в РФ: дальнейшие шаги. «Бюджет». 02.2006.
34.Шадрин А.Е. Административная реформа и политическая модернизация.ИЭПП.04.2004.
35. G. Kenny. Strategic Planning and Performance Management. Develop and Measure Winning Strategy. – Oxford, Elsevier, 2005
36.Measuring the Performance of Government Departments. / Report by the comptroller and auditor general HC 301 Session 2000-2001: 22 March 2001. London:
37.www.minfin.ru
38.www.economy.gov.ru
39.www.fas.gov.ru
40.www.nei.ru
41.www.rb-centre.ru